Vorwort

Vor zehn Jahren, am 1. Juli 2006, ist das Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten. Dieses Gesetz sollte eine entscheidende Rolle für das Funktionieren unseres Rechtsstaates spielen. Ziel war es, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern, indem es insbesondere den Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet. Transparente Entscheidungsprozesse in der Verwaltung tragen dazu bei, das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die öffentlichen Institutionen zu stärken. Das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) trägt somit - genauso wie das Bundesgesetz über den Datenschutz - zum reibungslosen Funktionieren eines demokratischen Staates bei, in dem die grundlegenden Rechte und Freiheiten geachtet werden. Der Gesetzgeber hat deshalb zu Recht den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten damit beauftragt, die Anwendung der Gesetzesbestimmungen mittels Schlichtungsverfahren zu überwachen.

Die Umsetzung des Gesetzes verlief nicht ganz reibungslos. Es galt und gilt auch heute noch, gegen die Vorbehalte gewisser Behörden bezüglich der Bearbeitung der eingereichten Zugangsgesuche anzukämpfen. Zudem neigen Verwaltungen dazu, ohne weitere Abklärungen und ohne Begründung auf die im BGÖ aufgeführten Ausnahmebestimmungen zu verweisen. Unbefriedigend sind ausserdem die teils zu hohen Gebühren, die Personen davon abhalten, ein Zugangsgesuch einzureichen. Obschon der vom Gesetzgeber angestrebte Paradigmenwechsel immer stärker zum Tragen kommt, stellen sich bestimmte Interessenvertreter nach wie vor quer und versuchen, die Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips mit spezialgesetzlichen Bestimmungen einzuschränken; dies insbesondere indem zusätzliche Ausnahmen für die Aufsichtstätigkeiten bestimmter Behörden eingeführt oder gewisse Typen amtlicher Dokumente vom BGÖ ausgeschlossen werden.

Angesichts der unrealistischen Fristen und der ungenügenden Ressourcen ist das reibungslose Durchführen der Schlichtungsverfahren nach wie vor eine Knacknuss für den Beauftragten. Derzeit wird das Öffentlichkeitsgesetz überarbeitet, wobei sich zeigen wird, wie ernst es der Verwaltung tatsächlich mit der Transparenz der Behörden ist. Es ist zu hoffen, dass im Rahmen der Revision die oben genannten Kinderkrankheiten des Gesetzes behoben werden und der Bundesrat zusätzliche Ressourcen zur Verfügung stellen wird, damit die Schlichtungsverfahren innert einer für die Zugangsgesuchsteller nützlichen Frist durchgeführt werden können.

Seit seinem Inkrafttreten hat das Öffentlichkeitsgesetz deutlich an Bekanntheit gewonnen. Die Anzahl der bei der Bundesverwaltung eingereichten Auskunftsbegehren und der beim Beauftragten eingegangenen Schlichtungsanträge steigt ständig. Das Gesetz erlaubt den Bürgerinnen und Bürgern, selbst zu bestimmen, welche Informationen sie erhalten möchten. Die Verwaltung entscheidet nicht mehr alleine, was öffentlich gemacht wird. Heute sind die Bundesbehörden beispielsweise verpflichtet, bei Anfragen zur Verwendung der Steuern, zu gescheiterten Informatikprojekten oder zu Korruptionsaffären Auskunft zu erteilen und Dokumente vorzulegen. Das Öffentlichkeitsprinzip ist damit zu einem griffigen Instrument der Gesellschaft geworden.

2016 ist ein Schlüsseljahr für den Datenschutz: Zum einen wird in der Europäischen Union demnächst die neue Datenschutzgrundverordnung verabschiedet. Danach werden in allen Ländern der Europäischen Union und des Europäischen Wirtschaftsraums die gleichen Datenschutzbestimmungen gelten. Die Verordnung wird die Rechte der betroffenen Personen stärken und die Transparenz bei der Datenbearbeitung erhöhen. Zudem sieht sie strengere Pflichten für Datenbearbeiter vor sowie einen Ausbau der Umsetzungsmechanismen und der Zusammenarbeit zwischen den Datenschutzbehörden. Zum anderen wird die Revision des Übereinkommens 108 des Europarats abgeschlossen. Das neue Übereinkommen soll ebenfalls die Rechte der betroffenen Personen stärken und die Effektivität des Datenschutzes erhöhen. Um diese Ziele zu erreichen, werden die Pflichten für die Datenbearbeiter verschärft, die Zuständigkeiten und Befugnisse der Datenschutzbehörden sowie die Mechanismen für die Umsetzung des Übereinkommens ausgebaut.

Diese Reformen werden unweigerlich Auswirkungen auf die anstehende Revision des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG) haben. Im Interesse der betroffenen Personen, aber auch der Ämter und der Unternehmen, die Daten bearbeiten, also im Interesse des Wirtschaftsplatzes Schweiz, erwarte ich, dass die Bestimmungen des Übereinkommens 108 im Rahmen der Totalrevision des DSG umgesetzt werden und dass zumindest eine starke Annäherung an den gesetzlichen Rahmen der Europäischen Union erfolgt, sofern dieser nicht direkt übernommen wird. Zudem erwarte ich, dass die Revision zu einer effektiven Stärkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung führt und dass alle Bürgerinnen und Bürger selbst über ihre Daten bestimmen können. Dazu ist eine Ausweitung der Rechte der betroffenen Personen sowie die Einführung von Sammelklagen erforderlich. Die Umkehr der Beweislast, eine objektive Verantwortung für die Datenbearbeitung und Pflichten für die Datenbearbeitungsverantwortlichen, insbesondere die Pflicht, die Gesetzesbestimmungen einzuhalten, Datenschutzverstösse zu melden, Risiken zu evaluieren und Datenschutztechnologien zu nutzen, sind weitere Anliegen.

Mit der Gesetzesrevision sollten zudem die Kompetenzen und die Mittel des Beauftragten, insbesondere für Sachverhaltsabklärungen, erweitert werden. Das Strafmass im Falle einer Rechtsverletzung sollte abschreckend wirken. Datenbearbeitungen, die zu starken Eingriffen in die Privatsphäre führen, müssten strengen Bedingungen unterliegen, etwa einer vorherigen Genehmigung oder einer Zertifizierungspflicht. Dabei denke ich insbesondere an die Verwendung von Big Data für das Predictive Profiling von Personen, aber auch an die Bearbeitung von Daten zur Personenüberwachung, insbesondere mittels invasiver Technologien wie etwa Drohnen oder biometrische Systeme. In einer Welt, in der sich Daten weder an das Souveränitäts- noch an das Territorialitätsprinzip halten, sollten die einzelnen Datenschutzsysteme keinesfalls zu stark voneinander abweichen. Die Schweiz hat ein Interesse daran, eine führende Rolle im Bereich der Datenbearbeitung und -aufbewahrung einzunehmen. So werden die Voraussetzungen für eine moderne Gesellschaft geschaffen, die offen für Fortschritt und technologische Innovation ist und gleichzeitig die grundlegenden Rechte und Freiheiten der Bürgerinnen und Bürger wahrt.

Ich setze mich für einen weltweit bindenden Rechtsrahmen ein. Ein wichtiger Schritt in diese Richtung kann mit der laufenden Revision des Übereinkommens 108 des Europarats gemacht werden und indem Staaten, die nicht Mitglied des Europarats sind, das Übereinkommen ratifizieren. In seinem Urteil vom 4. Oktober 2015 hält der Gerichtshofs der Europäischen Union fest, dass die «Safe Harbor»-Regelung angesichts des massiven und unkontrollierten Zugriffs der amerikanischen Behörden auf Daten, die amerikanischen Unternehmen übermittelt wurden, keinen angemessenen Schutz bietet. Dies verdeutlicht, wie wichtig ein breit abgestütztes System zur Gewährleistung des Datenschutzes bei der Weitergabe von Daten an Staaten ohne angemessenes Schutzniveau ist. Der Entscheid macht die Notwendigkeit eines globalen Datenschutzinstruments deutlich. Die Schaffung eines UNO-Sonderberichterstatters zur Überwachung des Rechts auf Privatsphäre dürfte zum Erreichen dieses Ziels beitragen.

Die Anpassung unseres Rechtsrahmens ist unumgänglich, allein aber nicht ausreichend. Die gesetzlichen Anforderungen müssen in den verschiedenen betroffenen Sektoren umgesetzt (Verhaltenskodex) und in die Informationssysteme und die Kommunikationstechnologien implementiert werden. Das Prinzip der datenschutzfreundlichen Voreinstellungen («privacy by default») sollte Standard werden. Technologisch ist dies kein Problem, gewisse Unternehmen sträuben sich jedoch dagegen. Daher plädiere ich dafür, dass die Politik echte Anreize für die Entwicklung und Nutzung datenschutzfreundlicher Technologien schafft. Mit solchen Technologien, insbesondere durch die Verwendung sicherer Datenverschlüsselungssysteme ohne «Hintertür», kann das Vertrauen der betroffenen Personen gewonnen werden. Die Sicherheit der Systeme ist auch für die Bekämpfung der Kriminalität wichtig.

Parallel dazu müssen Schulungsangebote im Bereich der digitalen Kompetenz zum festen Bestandteil nationaler Programme für sämtliche Bevölkerungsschichten werden. Nur wer die Technologie beherrscht und sich der damit verbundenen Vorteile und Risiken bewusst ist, kann sie Technologie verantwortungsvoll und kompetent nutzen.

Unsere Gesellschaft steht an einem Scheideweg: Der digitale und quantifizierte Mensch, die künstliche Intelligenz, das Internet der Dinge, das Aufkommen intelligenter Autos und Roboter, kontaktloses Bezahlen und das Verschwinden des Bargelds, die Auswertung von Big Data sowie die Verhaltensprofilierung und das Predictive Profiling sind allesamt Trends, die sich sowohl positiv als auch negativ auswirken können. Wenn ich lese, dass in Schweden eine Person alles, was sie in ihrer Tasche hat (Schlüssel, Mobiltelefon, Portemonnaie, Bankkarte), digitalisieren und auf einen Chip laden möchte, der ihr eingepflanzt wird, mache ich mir Sorgen um unsere liberale und demokratische Gesellschaft. Sie scheint sich - in den meisten Fällen mit unserer unbewussten Mitwirkung - in eine Überwachungsgesellschaft zu verwandeln, die zur Entmündigung und Manipulation der Menschen führt und somit das Ende der individuellen Freiheit und des freien Willens bedeutet. Wenn die neuen technologischen Entwicklungen die grundlegenden Werte der Gesellschaft, die Menschenrechte und insbesondere das Recht auf Würde und Nichtdiskriminierung nicht respektieren, besteht die Gefahr, dass sie rasch unwiderrufliche Schäden verursachen und in eine neue Form der Diktatur mündet. Die digitale Gesellschaft muss demokratisch bleiben und die grundlegenden Rechte und Freiheiten wahren.

Es müssen umgehend Verhaltensregeln definiert werden, damit nicht Algorithmen darüber entscheiden, was gut für uns ist. Die Zeit drängt, um die Grundlagen für eine Welt zu schaffen, in der die Technologie dem Wohl der Menschheit dient! Die Grundrechte in der digitalen Welt müssen über einen neuen Sozialvertrag sichergestellt werden, der auf Vertrauen und Zusammenarbeit der Menschen beruht. Zu diesem Zweck muss ein Gesetzesrahmen geschaffen werden, der dafür sorgt, dass die technologische Entwicklung das demokratische System respektiert und das Recht auf Datenschutz effektiv angewendet wird. Die Revision des DSG ist eine Chance, die genutzt werden muss, um dieses Ziel zu erreichen. Sie muss zum Anlass genommen werden, um eine breit angelegte demokratischen Debatte über die digitale Gesellschaft in der Schweiz zu führen.

Jean-Philippe Walter
Beauftragter ad interim

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