Valutazione della legge sulla trasparenza e partecipazione al gruppo di accompagnamento

Nel 2014 la legge sulla trasparenza è stata valutata per la seconda volta dalla sua entrata in vigore. Anche l'IFPDT ha partecipato al gruppo incaricato della valutazione. I risultati espressi nel rapporto finale non mostrano differenze sostanziali rispetto a quelli della prima valutazione nel 2009, ma contengono dichiarazioni e informazioni interessanti, alcune delle quali sono riportate di seguito.

La LTras è stata sottoposta a una valutazione per la prima volta nel 2009 (cfr. www.lincaricato.ch, sotto Principio di trasparenza - Valutazioni). In seguito a ripetute critiche mosse dalle autorità al riguardo della sua applicazione, la Conferenza dei segretari generali ha chiesto una nuova valutazione dell'esecuzione e dell'efficacia. La valutazione è stata affidata all'Ufficio federale di giustizia (UFG) che ha istituito un gruppo di accompagnamento composto da consulenti sulla trasparenza dei dipartimenti e della Cancelleria federale, da un rappresentante dell'Archivio federale e dall'Incaricato. L'impresa Büro Vatter AG, incaricata della valutazione, ha presentato il suo rapporto finale all'UFG alla fine del 2014. Nella primavera del 2015 il Consiglio federale ne ha preso atto e ha ordinato la revisione parziale della legge in base ai risultati pervenutigli.

Nel contesto della valutazione sono stati intervistati i consulenti sulla trasparenza dei dipartimenti e della Cancelleria federale, dodici consulenti sulla trasparenza di autorità selezionate (i cosiddetti studi empirici), richiedenti, esperti dei media e anche l'Incaricato. 

Le conclusioni tratte dai valutatori non hanno sorpreso l'IFPDT in quanto nei punti principali corrispondono a quelle della valutazione del 2009.

  • Cambiamento di paradigma: il cambiamento di paradigma più volte richiesto dall'entrata in vigore della LTras non è ancora stato effettuato in tutta l'Amministrazione federale. I richiedenti continuano ad avere l'impressione che alcune autorità si oppongano all'attuazione della LTras.
  • Documenti a disposizione: come sei anni fa, anche la nuova valutazione giunge alla conclusione che per gli interessati è difficile anche solo sapere quali sono i documenti disponibili nell'Amministrazione federale.
  • Coordinamento all'interno dei dipartimenti e tra i dipartimenti: entrambe le valutazioni individuano prassi divergenti riguardanti il trattamento delle domande di accesso a seconda delle autorità e dei dipartimenti; pertanto propongono di sfruttare le sinergie al di là dei confini delle varie unità amministrative e di creare un gruppo di lavoro per lo scambio di esperienze.
  • Prassi in materia di emolumenti: anche gli esperti della valutazione del 2014 constatano una difformità all'interno dell'Amministrazione per quanto riguarda la riscossione di emolumenti e propongono di aumentare l'importo esente.
  • Ampliamento delle risorse del personale dell'IFPDT: tutti i gruppi interpellati dai valutatori nel quadro della seconda valutazione (autorità federali, consulenti sulla trasparenza dei dipartimenti, esperti dei media, richiedenti) ritengono che il Consiglio federale dovrebbe mettere a disposizione le risorse necessarie per abbreviare i tempi della procedura di mediazione. Anche questo punto era già emerso dalla valutazione del 2009, ma finora il Consiglio federale ha respinto qualunque richiesta di risorse.

Secondo l'IFPDT queste conclusioni del rapporto finale rivelano alcune informazioni degne di nota. Dopo nove anni dall'entrata in vigore della LTras, alcune unità amministrative riscontrano ancora difficoltà a causa del cambiamento di paradigma. Ad esempio si discute ancora per capire se le e-mail o i documenti classificati rientrano nel campo di applicazione della legge. Nei colloqui con gli esperti è emerso anche che si prevedeva di escluderne i verbali delle commissioni extraparlamentari. Non c'è da stupirsi, in quanto già in passato si è tentato di escludere queste commissioni (in particolare la Commissione per la concorrenza) dall'ambito di applicazione della LTras.

Gli esperti hanno preso nota della questione dei verbali e chiedono di esaminarla. Tracciano un confronto con le commissioni parlamentari, le cui consultazioni sono confidenziali in virtù della legge sul Parlamento. Per l'IFPDT questa conclusione non è comprensibile: da una parte il paragone non regge in quanto le commissioni extraparlamentari svolgono tra l'altro compiti che in genere dovrebbero rientrare nel campo dell'Amministrazione; dall'altra il Tribunale amministrativo federale ha già stabilito con decisione passata in giudicato che sia le commissioni extraparlamentari che i loro verbali sono soggetti alla LTras in quanto documenti ufficiali.

Il rapporto finale rileva anche come alcune autorità di vigilanza chiedano di escludere le loro attività dal campo di applicazione della LTras. Secondo l'IFPDT non è sostenibile che proprio le autorità di vigilanza che sorvegliano altri uffici privati e pubblici nell'interesse pubblico chiedano il segreto per il proprio campo d'attività. In questo contesto si può ricordare che quest'anno il Controllo federale delle finanze (CDF) ha cambiato la propria impostazione riguardo al principio di trasparenza. Secondo un comunicato stampa del 23 giugno 2014, quest'organo, che svolge anch'esso mansioni di vigilanza e di controllo, trae un bilancio positivo della LTras dopo sette anni di applicazione e ritiene che la legge non ne danneggi l'operato.

È interessante l'osservazione espressa nel rapporto finale secondo cui sarebbe stato il cambiamento ai vertici di un'autorità a permettere l'attuazione della LTras. Ciò non sorprende l'IFPDT, che già da tempo ritiene che la posizione di chi è a capo di un'autorità sia determinante per il modo e la misura in cui viene rispettato il principio di trasparenza. L'IFPDT constata regolarmente che la volontà di rispettare la LTras dipende fortemente dalle singole persone. Si suppone che anche in altri dipartimenti vi siano uffici (come le segreterie generali e gli uffici federali, o singole direzioni di divisioni e sezioni o ancora servizi di comunicazione) che non aspirano a seguire il principio di trasparenza richiesta dal legislatore, almeno non direttamente. Sarebbe auspicabile un chiaro sostegno del principio di trasparenza a tutti i livelli di direzione dell'Amministrazione federale.

Nel quadro della valutazione è stata esaminata attentamente anche la procedura di mediazione. Ne riportiamo alcuni aspetti interessanti. Nel quadro della redazione del rapporto sono stati valutati 106 casi. Il 90 per cento delle procedure condotto dall'IFPDT non ha dato origine a un procedimento giudiziario, dunque è stato raggiunto l'obiettivo formulato nel Messaggio relativo alla legge federale sulla trasparenza nell'amministrazione (FF 2003 2018), ossia impedire che una procedura di mediazione dia luogo a procedure amministrative e giudiziarie.

Nondimeno nel quadro della valutazione è stato realizzato un confronto tra le raccomandazioni dell'IFPDT e le sentenze emesse. Dall'analisi giuridica delle sentenze rilevanti del Tribunale amministrativo federale e del Tribunale federale emerge che le raccomandazioni dell'IFPDT sono sostenute dai tribunali e che non sono state stabilite sentenze passate in giudicato che si allontanino notevolmente dalle raccomandazioni. In alcuni casi il Tribunale amministrativo federale ha persino menzionato esplicitamente le raccomandazioni dell'IFPDT, come fanno notare i valutatori. Alla luce di questi fatti non c'è da meravigliarsi se nel rapporto si parla di un ampio consenso nei confronti delle raccomandazioni, in particolare da parte dei richiedenti, anche nei casi in cui l'IFPDT ha espresso una raccomandazione sfavorevole.

Inoltre i richiedenti interpellati concordano sul fatto che in caso di limitazione dell'accesso da parte delle autorità deve essere possibile una procedura di mediazione gratuita (il 91% ha giudicato questa proposta «positiva», il 9% «piuttosto positiva»). Le raccomandazioni dell'IFPDT sono state giudicate straordinariamente positive: il fatto che l'IFPDT corredi le sue raccomandazioni di una motivazione è stato giudicato «positivo» dal 91 per cento dei richiedenti e «piuttosto positivo» dall'8 per cento. In altre parole, quasi il 100 per cento dei richiedenti apprezza l'accuratezza delle spiegazioni e le motivazioni esaustive che accompagnano le raccomandazioni. Al contempo sette interpellati su dieci lamenta il fatto che le raccomandazioni dell'IFPDT non abbiano un'efficacia giuridica immediata. Questi risultati spiegano perché i richiedenti giudicano particolarmente positivo il lavoro dell'IFPDT.

Alcuni esperti dei media ritengono che la procedura di mediazione sia un'istituzione sensata: le raccomandazioni dell'IFPDT riscuotono un alto consenso presso la loro categoria in quanto rappresentano linee guida per l'attuazione della LTras nell'amministrazione quotidiana. In una certa misura l'IFPDT è visto come il motore del principio della trasparenza, mentre per altri la procedura è lenta e complicata. Pertanto viene anche proposto di ampliare le competenze dell'IFPDT: anziché emanare raccomandazioni dovrebbe poter intervenire direttamente.

Anche le dodici autorità interpellate in linea di massima sono dell'idea che con la procedura di mediazione sia possibile evitare procedure giudiziarie. Infatti per due terzi di esse le raccomandazioni dell'IFPDT contribuiscono interamente o parzialmente a creare la prassi. Tuttavia la maggior parte delle autorità si mostra critica: due di esse non ritengono necessarie le procedure di mediazione che mirano a instaurare la reciproca comprensione quando l'unica cosa da fare è vegliare sull'applicazione della LTras e non sugli stati d'animo. Secondo alcune autorità l'IFPDT dà alla trasparenza un peso eccessivo: tenderebbe a dare la precedenza alla trasparenza e a mostrarsi ostile nei confronti delle autorità.

Tutti - anche lo stesso Incaricato - giudicano insoddisfacente la lunga durata della procedura di mediazione, che concretamente rappresenta un limite all'accesso a documenti ufficiali e può essere utilizzata in modo indebito dalle autorità, che rimandano l'accesso ai documenti desiderati nella speranza che l'interesse del richiedente diminuisca con il tempo. In questo contesto è interessante osservare che tutti i gruppi interpellati (anche rappresentanti dell'Amministrazione federale) sono dell'opinione che il Consiglio federale dovrebbe finalmente accordare all'IFPDT le risorse necessarie per un'attuazione efficiente della LTras rendendo così più brevi le procedure di mediazione. Anche gli esperti ritengono necessario aumentare le risorse a disposizione dell'IFPDT per accelerare la procedura. Su questo punto giungono alla stessa conclusione dei valutatori nel 2009, confermando le ripetute richieste di risorse dell'IFPDT che il Consiglio federale finora non ha concesso.

Per quanto riguarda la durata della procedura di mediazione, l'IFPDT ha fatto nuovamente notare che un termine di 30 giorni per il suo svolgimento non è realistico e va contro ogni logica. Determinare in anticipo un lasso di tempo entro il quale la procedura di mediazione deve concludersi con un accordo è in contraddizione con la natura stessa della mediazione. Anche se le risorse fossero sufficienti, nei casi più complessi non sarebbe possibile attenersi a una scadenza per trovare una soluzione. Nella pratica si constata regolarmente che anche solo concordare una data d'incontro tra le parti coinvolte risulta difficile e un appuntamento non può essere concretizzato entro un mese. L'IFPDT continua a richiedere la soppressione di questo termine e al contempo la messa a disposizione delle risorse di personale necessarie.

In definitiva l'IFPDT può essere soddisfatto dei risultati scaturiti dalla valutazione della procedura di mediazione. Nei nove anni dalla sua entrata in vigore la procedura si è affermata e in generale viene definita positiva da tutti i partecipanti. I valutatori propongono di ridurne la durata (aumentando le risorse di personale dell'IFPDT) pur mantenendone la scrupolosità: in linea di massima sono d'accordo nell'accelerarla senza tuttavia perdere gli importanti vantaggi per i richiedenti, ossia le spiegazioni accurate e la motivazione esaustiva della raccomandazione. È auspicabile che il Consiglio federale, se decide misure per agevolare la procedura, prenda in considerazione anche le esigenze e l'importante vantaggio dei richiedenti. L'Incaricato intende osservarne gli sviluppi.

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