Publié le 30 juin 2026

Les 20 ans de la loi sur la transparence

Depuis deux décennies, le principe de la transparence promeut la transparence dans l’organisation et dans l’activité de l’administration fédérale : la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (LTrans ; RS 152.3) a été approuvée par le Parlement le 17 décembre 2004 et est entrée en vigueur le 1er juillet 2006. Elle a entériné à l’échelon fédéral le droit de toute personne d’accéder aux documents officiels sans devoir justifier d’un intérêt particulier. En plus de renforcer la confiance des citoyens dans les institutions de l’État et leur fonctionnement, elle contribue de manière décisive à améliorer le contrôle et la traçabilité des activités des autorités.

Le principe de la transparence énoncé à l’art. 6 LTrans fonde une présomption légale réfragable en faveur du libre accès aux documents officiels. Concrètement, l’autorité destinataire d’une demande d’accès est tenue de rendre accessibles les documents officiels dès lors qu’elle ne peut pas prouver qu’une ou plusieurs des exceptions prévues par la loi sur la transparence s’appliquent. En introduisant le principe de la transparence, le législateur a opéré un changement de paradigme par rapport au principe du secret qui prévalait jusqu’alors. Les informations de l’administration sont en principe publiques depuis le 1er juillet 2006. Concrètement, les autorités ne peuvent plus rejeter une demande d’accès à des documents officiels en se basant uniquement sur le secret de fonction, celui-ci se limitant désormais aux informations qui ne sont pas accessibles dans un cas concret en application de la loi sur la transparence. La loi sur la transparence réglemente la procédure d’accès aux informations officielles et implique différents acteurs aux intérêts parfois opposés.

Historique et contexte

Au cours des premières années, la population a peu usé de son droit d’accès aux documents officiels, et l’administration fédérale dans son ensemble n’a enregistré que quelques centaines de demandes. Le premier rapport d’évaluation de la loi sur la transparence, trois ans après son entrée en vigueur, faisait globalement état d’une évolution positive en matière d’application du principe de la transparence, même s’il constatait encore des signes d’attachement au principe du secret. Le rapport a montré que l’administration avait développé des pratiques visant à compliquer l’accès aux documents (par exemple : certains offices suggéraient l’obligation d’utiliser un formulaire standard et l’envoi de la demande par la poste ; d’autres refusaient de fournir une liste des documents disponibles, ce qui compliquait la tâche au demandeur pour préciser sa demande). Le changement de culture nécessaire au sein de l’administration fédérale n’était donc qu’amorcé.

Au fil des ans, le principe de la transparence a gagné en notoriété et le nombre de demandeurs intéressés par les documents officiels n’a cessé de croître, Ainsi, le nombre annuel de demandes a plus que triplé au cours des dix dernières années. Cette forte augmentation et la complexité croissante des demandes représentent un défi de taille pour les autorités mais aussi pour le PFPDT en tant qu’organe de médiation, défi auquel s’ajoutent des questions de délimitation ou de compétence lorsqu’une demande concerne les autorités de plusieurs départements.

En vingt ans, le Tribunal administratif fédéral et le Tribunal fédéral ont statué sur une multitude de cas individuels, clarifiant ainsi des questions fondamentales. La jurisprudence relative au principe de la transparence a imposé des exigences élevées aux autorités ou aux tiers auxquels incombe le fardeau de la preuve lorsqu’ils veulent limiter l’accès aux documents officiels, et elle s’est peu à peu affermie. Entre-temps, le principe de la transparence s’est établi et l’essentiel de l’administration a intégré le changement de paradigme opéré par la loi sur la transparence. La mise en oeuvre reste cependant un défi, notamment en raison de l’augmentation incessante du nombre des demandes d’accès, de plus en plus vastes et complexes, et des demandes en médiation.

La procédure de médiation

La brièveté de la procédure, ou plutôt le dépassement du délai légal, a constitué l’un des principaux défis et ceci dès le début ou presque. Afin d’accélérer la procédure de médiation et d’augmenter la proportion des solutions amiables, le PFPDT a mené en 2017 un projet pilote donnant la priorité aux procédures de médiation orales. Ce dispositif ayant fait ses preuves, il l’a intégré à son organisation courante.

Les séances de médiation avec la présence physique des participants a fait ses preuves depuis de nombreuses années. Les contacts personnels entre les demandeurs et l’administration permettent de clarifier directement les points en suspens et de favoriser la compréhension mutuelle. Les conflits découlent souvent de malentendus ou d’un manque de clarté dans la communication, que le dialogue permet de résorber. La séance de médiation permet aussi de poser les bases d’une collaboration constructive future. Elle constitue bien souvent la première rencontre entre les parties, d’autant que l’administration fédérale a fortement dématérialisé ses processus, en raison de la transformation numérique.

En s’entretenant directement avec l’autorité compétente, les demandeurs peuvent généralement formuler de manière plus spécifique leurs intérêts en matière d’accès et d’informations, et évaluer plus facilement quels documents sont en la possession de l’autorité, que dans le cadre d’une procédure purement écrite. L’autorité quant à elle a la possibilité d’expliquer plus clairement, et donc de mieux faire accepter, les raisons pour lesquelles elle limite certains accès. La procédure de médiation permet aussi de ramener à de justes proportions les demandes trop étendues, et de réduire ainsi la charge de travail de l’autorité. Les échanges directs permettent en outre souvent de clarifier certains points problématiques.

Les taux d’aboutissements élevés enregistrés ces dernières années témoignent de l’efficacité de cet outil : 76 % d’accords conclus en 2024 (sur 82 séances), et 73 % en 2025 (71 séances sur 97). Les cas réglés avec succès par la médiation peuvent être classés, sans qu’il ne soit nécessaire de passer par une procédure administrative ou judiciaire ultérieure. D’une part, la procédure administrative est donc absente et l’administration n’a pas à rédiger de décision. D’autre part, les tribunaux n’ont pas à se prononcer sur d’éventuels recours. Pour toutes les parties impliquées, la charge de travail liée à la préparation et à la participation à une séance de médiation est nettement inférieure par rapport à celle liée à la procédure administrative et aux processus judiciaires qui s’ensuivent. En cas d’accord, tant l’administration que des tribunaux voient donc leur charge de travail allégée.

L’année sous revue a été marquée par son lot de désagréments, certains demandeurs ne se présentant pas à la séance de médiation sans fournir d’excuse, ou se désistant à la dernière minute. De tels comportements occasionnent une charge de travail inutile pour l’administration et le PFPDT, tout en bloquant des créneaux horaires qui auraient pu être utilisés par d’autres. Il arrive par ailleurs que l’administration ne respecte pas un accord écrit conclu avec un demandeur lors d’une procédure de médiation, ce qui est particulièrement choquant.

Défis actuels

Lorsqu’une autorité prend position sur une demande d’accès tout en laissant au PFPDT le soin de régler des questions préalables centrales telles que le droit de participer à la procédure, elle mobilise inutilement des ressources durant la procédure de médiation. Des retards inutiles se produisent également lorsque l’autorité avance, lors de la médiation, des éléments de fait qu’elle aurait dû clarifier lors de la procédure d’accès initiale :

• aptitude contestable du demandeur à agir en tant que tel ;
• pouvoir de représentation contestable ;
• qualité contestable de partie d’une personne morale en liquidation, etc.

Du côté des demandeurs, le Préposé a récemment enregistré une recrudescence des tentatives visant à régler, en invoquant la loi sur la transparence, des questions juridiques n’en relevant pas et à obtenir des autorités des décisions dont l’objet principal ne portait plus sur l’accès à des documents officiels. Le Préposé attribue cette tendance indésirable à la grande accessibilité et à la gratuité de la procédure de médiation.

Le rôle du PFPDT

Pour pouvoir accomplir ses tâches de médiateur prévues par la loi sur la transparence, le Préposé a besoin de la coopération des parties concernées. Cela implique notamment leur participation à la séance de médiation et, pour l’autorité concernée, la transmission au PFPDT des documents faisant l’objet de la demande en médiation.

Or il arrive régulièrement que les autorités concernées ne transmettent les documents demandés qu’après de nombreuses sollicitations, voire jamais. Et ce, bien que la loi sur la transparence prévoie expressément l’accès du PFPDT aux documents officiels dans le cadre de la procédure de médiation, même si ceux-ci sont protégés par le secret. À cet égard, il est soumis au secret de fonction dans la même mesure que les autorités dont il consulte les documents officiels. Selon les circonstances, le Préposé demande à consulter les documents secrets ou particulièrement sensibles sur place.

Pour renforcer la crédibilité du PFPDT envers les participants à la procédure de médiation, le demandeur doit avoir la certitude que le Préposé a pu consulter, en son nom, les documents qu’il a demandés. Il s’agit de pouvoir garantir au demandeur que le Préposé a pu se faire une idée de l’étendue et du contenu et qu’il est dès lors en mesure de formuler des propositions constructives en vue de trouver une solution amiable. Cette solution peut du reste conduire à limiter le volume des documents ou à renoncer à certains d’entre eux. Que le PFPDT se prononce ou non sur l’applicabilité de la loi ou de ses dispositions d’exception, le demandeur doit, dans la perspective d’éventuels concessions ou d’un compromis, pouvoir se reposer sur le fait que le Préposé s’est fait une idée précise de la nature des documents en question.

Si le PFPDT n’obtient pas les documents demandés par le demandeur qui doivent faire l’objet d’une appréciation, il ne peut pas remplir sa tâche légale de médiation. Le PFPDT n’est alors pas en mesure de vérifier l’accessibilité des documents et d’apprécier les éventuelles réserves de l’autorité. Dans de tels cas, il émet tout de même une recommandation, afin de permettre au demandeur de porter l’affaire devant une autorité judiciaire. Il ne peut alors que constater que l’autorité à qui incombe le fardeau de la preuve n’a pas renversé la présomption légale en faveur de l’accès, et recommander que l’accès complet soit accordé. Il lui est en revanche impossible de fournir une appréciation juridique sur des points précis, de sorte que sa recommandation ne contiendra aucun commentaire sur des documents concrets. Les références à la pratique en matière de recommandations du PFPDT et à la jurisprudence ne sont possibles que dans une mesure limitée. En conséquence, le demandeur et les tribunaux ne disposeront pas d’une appréciation du PFPDT sur le fond pour la suite de la procédure.

Le Préposé constate par ailleurs avec inquiétude, qu’il est de plus en plus souvent confronté, de la part des autorités et des demandeurs (représentés par un avocat), à des demandes portant sur l’aspect formel, qui vont à l’encontre de la procédure de médiation qui est par nature peu formelle et rapide et qui, en raison de leurs caractères manifestement voués à l’échec, entraînent une charge de travail inutile et des retards au détriment du demandeur. Ces demandes vont de longues dissertations sur les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative, qui ne s’appliquent pas à la procédure de médiation, à des leçons moralisatrices selon lesquelles le Préposé devrait justifier son accès aux documents officiels, en passant par des constructions juridiques farfelues qui contestent la validité de la loi sur la transparence alors que des précédents en attestent le contraire.

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Une jurisprudence abondante depuis le 1er juillet 2006

• l’application de la LTrans a donné lieu à la publication de 570 recommandations sur le site du PFPDT ;
• à 139 arrêts du Tribunal administratif fédéral, et
• à 38 arrêts du Tribunal fédéral.

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Limitation du principe de la transparence

La loi sur la transparence du 17 décembre 2004 repose sur la volonté politico-juridique d’instaurer une transparence de principe au sein de l’administration. Le législateur n’a exclu de son champ d’application que la Banque nationale suisse BNS et l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers FINMA (art. 2, al. 2, LTrans).

Depuis des années, le Préposé est confronté à un nombre croissant de consultations des offices concernant des projets d’actes législatifs nouveaux ou de révision partielle d’actes existants qui tentent d’exclure du champ d’application de la loi sur la transparence certaines parties de l’activité de l’administration ou certaines catégories de documents. De telles exceptions du champ d’application de la loi sur la transparence ont pour conséquence que cette dernière n’est pas applicable aux domaines en question. Ce retour en arrière sectoriel par rapport au changement de paradigme correspond à un retour au principe de la primauté du secret de fonction. Depuis l’entrée en vigueur de la loi sur la transparence, le Conseil fédéral et le Parlement ont édicté 13 dispositions spéciales réservées, et ils en prévoient au moins 11 de plus. De plus, jusqu’à une date récente, l’administration a dans certains cas passé outre le Préposé lors de la consultation interne à l’administration sur des projets législatifs touchant au principe de la transparence. Et ce alors que le législateur a précisément confié au Préposé la tâche de prendre position sur les projets de ce genre.

Le PFPDT constate que des domaines entiers de l’administration sont de plus en plus souvent exclus du champ d’application de la loi sur la transparence. Cette tendance concerne particulièrement les autorités chargées de tâches de surveillance, d’inspection ou de contrôle. Le législateur confie à ces instances des secteurs d’activité de l’État particulièrement sensibles, qui présentent notamment d’importants risques liés aux finances, à la sécurité ou à la santé. Ces autorités jouissent par ailleurs d’une large marge d’appréciation dans l’exercice de leurs fonctions, ce qui comporte le risque que leurs activités de surveillance ou de contrôle ne correspondent pas à une application uniforme du droit. Tout citoyen a la possibilité de déposer une demande d’accès afin de vérifier, au nom de la population tout entière, selon quels critères une autorité donnée (de surveillance, p. ex.) fait usage de sa marge d’appréciation. Le principe de la transparence contribue donc largement au contrôle efficace des autorités de surveillance, d’inspection et d’audit.

Dans le cadre de la consultation des offices, l’administration justifie la restriction du contrôle public sur les autorités de surveillance par un argument récurrent : Il s’agirait, selon elle, de garantir que les entreprises et les particuliers assujettis à la surveillance continuent de fournir toutes les informations pertinentes pour l’exercice de ses activités, or seule une exclusion du champ d’application de la loi sur la transparence permettrait d’atteindre cet objectif. En revanche, si une personne soumise à la surveillance devait craindre que les informations fournies ne soient rendues publiques en vertu de la loi sur la transparence, elle risquerait de ne pas les communiquer. À cet argument, le Préposé oppose systématiquement le fait que dans un État de droit, les devoirs légaux de renseignement et de signalement sont respectés. Les autorités de surveillance ont par ailleurs souvent le pouvoir de sanctionner les assujettis qui négligent leurs devoirs de participation.

En tant qu’autorité de surveillance elle-même soumise à la loi sur la transparence, le PFPDT rappelle sans relâche que cette loi, qui prévoit des exceptions, offre suffisamment de possibilités pour accorder toute la considération voulue à la protection des personnes concernées et aux intérêts de confidentialité, y compris dans le domaine de la surveillance et en relation avec les mesures de contrôle des autorités. Le Conseil fédéral partage ce constat dans son rapport « Culture de l’erreur : possibilités et limites de son ancrage juridique » du 9 décembre 2022. Le Préposé est parfaitement conscient du besoin de protection accru de certains documents au contenu sensible (ce qui peut inclure des passages de rapports d’audit ou d’inspection) et en a tenu compte par le passé, comme en témoignent ses nombreuses recommandations.

Si l’on veut préserver le changement de paradigme engagé avec détermination par le législateur en 2004, il convient d’évaluer soigneusement les nouvelles dérogations à la loi sur la transparence déjà prévues et celles à venir. C’est également ce que souligne le Conseil fédéral dans son rapport. Le Préposé continuera de s’opposer résolument, dans le cadre de la consultation des offices, à ce que des organes fédéraux profitent d’un projet législatif relevant de leur responsabilité pour exclure leur propre activité du champ d’application de la loi sur la transparence. Dans les cas où il ne parvient pas à faire changer d’avis les offices et les départements concernés, il insiste toujours pour que les divergences restantes soient mentionnées dans les propositions au Conseil fédéral et dans les messages aux Chambres fédérales. Malheureusement, au cours de l’année sous revue, il est arrivé à plusieurs reprises, que l’office responsable refuse de mentionner ces divergences, obligeant le Préposé à demander un corrigendum au stade de la procédure de co-rapport.

Le Préposé tient par ailleurs à souligner la portée non négligeable des dispositions du droit de nécessité qui prévoient des exclusions de la loi sur la transparence. Après la phase de la pandémie marquée par des décisions relevant du droit de nécessité et après la mise en place du mécanisme de sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité, le Conseil fédéral a de nouveau eu recours au droit de nécessité pour exclure, par l’ordonnance de nécessité relative à l’acquisition de Credit Suisse, des activités qu’il avait confiées à son administration en vertu du même droit de nécessité, du champ d’application de la loi sur la transparence. De l’avis du PFPDT, les motifs justifiant le recours au droit de nécessité pour soutenir le secteur de l’électricité ou de la finance ne permettent pas de déduire une nécessité de recourir à ce même droit pour supprimer le droit des citoyens de comprendre l’action de l’administration en matière de droit de nécessité, d’autant que, dans ce contexte, le recours au dit droit de nécessité pourrait entrainer la mobilisation de recettes fiscales se chiffrant en milliards de francs. La Commission d’enquête parlementaire relative à la gestion par les autorités fédérales dans le contexte de la crise de Credit Suisse a d’ailleurs invité le Conseil fédéral, dans son rapport, à toujours veiller au principe de la transparence dans l’administration et à appliquer la loi sur la transparence, même lorsqu’il édicte des actes en vertu du droit de nécessité.

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Du point de vue du PFPDT, les restrictions du champ d’application de la loi sur la transparence sur lesquelles le Parlement ne peut pas se prononcer sont particulièrement problématiques. Le Conseil fédéral a par exemple soustrait à ce champ d’application le Service suisse d’enquête de sécurité (SESE) en vertu de l’art. 2, al. 3, LTrans. Le problème central, selon le Préposé, réside dans le fait que dans ce cas, l’administration s’exempte elle-même du principe de la transparence, et anticipe de facto une décision du législateur qui devra se prononcer sur le cas du SESE dans le cadre de la révision partielle de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation.

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Perspectives

L’augmentation constante du nombre de demandes d’accès observée ces dernières années et les nombreux articles de presse réalisés sur la base de documents obtenus en vertu de la loi sur la transparence, laissent à penser que les besoins des médias et de la société de disposer d’une action de l’administration documentée et vérifiable ne feront que croître à l’avenir. L’expérience montre que cette évolution s’accompagnera également d’une nouvelle hausse du nombre de demandes de médiation. Depuis 2020, le Préposé n’est plus en mesure de respecter le délai légal fixé pour les procédures de médiation dans plus de la moitié des cas. Afin de garantir le déroulement des procédures de médiation dans le respect de la loi, le PFPDT a demandé trois postes supplémentaires aux Chambres fédérales en 2025. Cette augmentation des effectifs devait lui permettre de résorber l’arriéré et de faire face à l’augmentation du nombre de demandes de médiation. Lors de la session d’hiver 2025, le Conseil national a rejeté cette demande par 97 voix contre 92 et 3 abstentions.

Les autorités n’ont qu’une influence limitée sur le nombre de cas à traiter. Le volume de travail engendré par les procédures au titre de la loi sur la transparence dépend ainsi largement de facteurs externes. Il est donc essentiel que les autorités exploitent au mieux la marge de manoeuvre dont elles disposent. Elles peuvent par exemple publier activement les informations relatives à des affaires importantes, en privilégiant les formes qui permettent de retracer les événements jusqu’au résultat final (la publication du rapport final n’est généralement pas suffisante). Le PFPDT, en tant qu’organe de médiation dans les affaires relevant du principe de la transparence et autorité de surveillance dans le domaine de la protection des données, a lui-même des demandes d’accès à traiter et est conscient des défis que cela peut représenter, notamment dans le cas de demandes particulièrement étendues et complexes.

Dates clés concernant la LTrans

• 17 décembre 2004 : le Parlement adopte la LTrans
• 1^er juillet 2006 : entrée en vigueur de la LTrans
• 1^er juillet 2006: le Préposé fédéral à la protection des données (PFPD) devient le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT)
• 22 septembre 2006 : 1^ère recommandation du PFPDT
• 25 mai 2007 : 1^er arrêt du Tribunal fédéral concernant la LTrans
• 24 avril 2009 : rapport sur la 1^ère évaluation de la LTrans
• 15 septembre 2009 : 1^er arrêt du Tribunal administratif fédéral
• 1^er juillet 2011: l’obligation de participer à la procédure de médiation est inscrite dans la loi
• 9 décembre 2014: Rapport sur la 2^e évaluation de la LTrans
• 1^er avril 2015 : Le Conseil fédéral décide de créer le groupe de travail interdépartemental « Transparence »
• 27 mai 2015 : 500^e demande de médiation
• 2 septembre 2016: manifestation à l’occasion du 10^e anniversaire de la LTrans
• 2017: Phase pilote - principe des procédures de médiation orales
• 19 mars 2020 : 1000^e demande en médiation
• 1^er juin 2023: le PFPDT publie une vue d’ensemble des dispositions spéciales prévues par des lois spéciales au sens de l’art. 4 LTrans
• 1^er novembre 2023 : introduction du principe de la gratuité
• 18 janvier 2024 : 1500^e demande en médiation

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Ce texte (statistiques comprises) a été publié dans le 33^e rapport d'activité 2025/2026: