20 anni di legge sulla trasparenza
Da due decenni la legge federale sul principio di trasparenza (LTras) promuove la trasparenza sull’organizzazione e sull’attività dell’Amministrazione federale. Adottata dal Parlamento il 17 dicembre 2004 ed entrata in vigore il 1° luglio 2006, la legge sancisce il principio che ognuno ha il diritto di consultare i documenti ufficiali dell’Amministrazione federale senza dover indicare un motivo particolare. La trasparenza dell’operato dell’Amministrazione mira a rafforzare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni statali e nel loro buon funzionamento, creando inoltre le basi per un efficace controllo e una migliore comprensione delle loro attività.
Il principio di trasparenza previsto dall’articolo 6 LTras istituisce una presunzione legale a favore del libero accesso ai documenti ufficiali. Ciò significa che l’autorità è tenuta ad accordare l’accesso ai documenti ufficiali, sempre che non dimostri l’esistenza di una o più eccezioni previste nella legge stessa. Passando dal principio di segretezza a quello di trasparenza, il legislatore ha dunque operato un cambiamento di paradigma. Dal 1° luglio 2006 le informazioni dell’Amministrazione sono in linea di principio accessibili al pubblico. Più in particolare, le autorità non possono più negare l’accesso a documenti ufficiali limitandosi a invocare il segreto d’ufficio. Il segreto copre unicamente le informazioni che non sono accessibili nel caso concreto in applicazione della LTras. Questa disciplina inoltre la procedura di accesso alle informazioni ufficiali e coinvolge soggetti i cui interessi sono spesso contrapposti.
I primi passi
Nei primi anni la popolazione ha fatto uso del diritto d’accesso in misura contenuta, tant’è che nell’intera Amministrazione federale si sono contate poche centinaia di domande. Nel primo rapporto di valutazione della LTras – pubblicato tre anni dopo la sua entrata in vigore – si era osservata un’evoluzione positiva dell’applicazione del principio di trasparenza, benché mitigata da alcune sacche di resistenza. Nel rapporto si rilevava infatti che l’Amministrazione aveva sviluppato prassi che ostacolavano l’accesso ai documenti (p. es. alcuni Uffici suggerivano che fosse obbligatorio utilizzare un modulo standard da trasmettersi per posta, altri si rifiutavano di fornire una lista dei documenti esistenti, sicché per il richiedente risultava arduo precisare l’oggetto della domanda). La svolta culturale nell’Amministrazione stava dunque muovendo i primi passi ed era ben lungi dall’essere compiuta.
Col passare degli anni la notorietà del principio di trasparenza è cresciuta e sempre più persone hanno chiesto di accedere ai documenti ufficiali. Prova ne è che negli ultimi dieci anni il numero delle domande si è più che triplicato. Questo forte aumento, abbinato alla crescente complessità delle domande, crea alcune difficoltà sia alle autorità che all’Incaricato. Quando poi le domande riguardano più dipartimenti, sorgono questioni di competenze e responsabilità.
Nei primi 20 anni della LTras, il Tribunale amministrativo federale e il Tribunale federale hanno giudicato numerosi casi e pronunciato varie sentenze di principio. Sin dall’inizio la giurisprudenza ha posto condizioni severe alle restrizioni dell’accesso invocate dalle autorità o da terzi, e tale prassi si è ormai consolidata. In questi 20 anni il principio di trasparenza si è affermato e il cambiamento di paradigma si è esteso a buona parte dell’Amministrazione. L’applicazione pratica del principio non è però esente da difficoltà, complice il crescente numero, il volume e la complessità delle domande d’accesso e di mediazione.
La procedura di mediazione
Sin dall’inizio uno dei problemi principali è consistito nel rispettare i termini legali di una procedura dai tempi ristretti. Per accelerare le procedure e incrementare la percentuale di soluzioni consensuali, nel 2017 l’Incaricato ha condotto un progetto pilota in cui è stato posto l’accento sulle mediazioni orali e che ha dato buoni risultati, tant’è che queste sono divenute un elemento centrale della normale prassi.
Lo svolgimento delle sedute di mediazione in presenza degli interessati è ormai una prassi consolidata. Il contatto personale tra il richiedente e l’Amministrazione consente di chiarire molti aspetti, fugare incomprensioni e risolvere conflitti, in quanto in buona parte sono dovuti a fraintendimenti o a una comunicazione poco chiara. Nel corso della seduta possono inoltre essere gettate le basi per una futura collaborazione costruttiva. Non di rado questa è la prima volta in cui gli interessati si incontrano di persona, anche e soprattutto perché a seguito della digitalizzazione l’Amministrazione federale fornisce sempre più spesso le proprie prestazioni per via elettronica.
I richiedenti possono dunque rivolgersi di persona all’autorità, esponendo in modo più circostanziato i loro interessi e stimare quali documenti sono in possesso dell’Amministrazione. La seduta offre inoltre all’autorità l’opportunità di esporre i motivi di una restrizione dell’accesso, consentendo così al richiedente di capirne meglio le ragioni. Nel corso della seduta è inoltre possibile circoscrivere i contenuti della domanda di accesso, così da ridurre l’onere di lavoro per l’autorità. Il dialogo tra le parti consente infine di dare risposta a numerose domande.
L’elevata percentuale di soluzioni consensuali degli ultimi anni testimonia il successo di questo strumento: nel 2024 sono state svolte 82 sedute e nel 76 per cento dei casi è stato possibile giungere a un accordo; nel 2025 la percentuale si è attestata al 73 per cento (71 soluzioni consensuali a fronte di 97 sedute). Il successo della mediazione ha ricadute positive per l’Amministrazione, per i tribunali e per i diretti interessati. L’Amministrazione non è infatti chiamata a pronunciare una decisione formale e i tribunali non devono pronunciarsi su un eventuale ricorso, il che allevia il carico di lavoro. Rispetto a una procedura amministrativa o a un’udienza giudiziaria, la preparazione di una seduta di mediazione richiede inoltre un impegno decisamente inferiore per tutti i soggetti coinvolti.
Anche nell’anno in rassegna è accaduto più volte che il richiedente non si sia presentato alla seduta senza indicare una giustificazione, o abbia comunicato con breve preavviso di essere impossibilitato a prendervi parte, causando costi inutili all’Amministrazione e all’Incaricato e rendendo più difficoltosa la pianificazione delle sedute di mediazione. Particolarmente deplorevoli sono infine i casi in cui l’Amministrazione non rispetta l’accordo sottoscritto con il richiedente nel corso della seduta.
Procedura di mediazione
Se la persona che presenta la richista o i terzi interessati sono d'accordo con il trattamento della richiesta da parte dell'autorità possono presentare una richiesta scritta di mediazione all'IFPDT.
Le sfide attuali
Quando un’autorità prende posizione in merito a una domanda d’accesso ma lascia all’Incaricato il compito di chiarire questioni preliminari importanti come la legittimazione a prender parte alla procedura, rende più onerosa la procedura di mediazione all’Incaricato. Causa inutili ritardi, poi, l’autorità che solleva dinanzi all’Incaricato motivazioni che lei stessa avrebbe dovuto chiarificare durante la procedura di accesso, ad esempio:
- la legittimazione di chi ha chiesto l’accesso
- i poteri di rappresentanza
- la qualità di parte delle persone giuridiche in liquidazione ecc.
Per quanto riguarda i richiedenti, l’Incaricato ha di recente constatato che questi sempre più spesso cercano di sfruttare la LTras per indurre le autorità a chiarire questioni giuridiche di altra natura o a pronunciare decisioni che riguardano solo incidentalmente l’accesso a documenti ufficiali. A giudizio dell’Incaricato, questo sviluppo indesiderato è dovuto alla semplicità e alla gratuità della procedura di mediazione.
Il ruolo dell’Incaricato
Affinché possa assolvere il ruolo di mediatore affidatogli dalla LTras, l’Incaricato non può prescindere dalla collaborazione degli interessati, in primis la partecipazione alla seduta di mediazione e l’ottenimento dei documenti oggetto della richiesta d’accesso.
Molto spesso le autorità trasmettono all’Incaricato i documenti richiesti soltanto dopo essere state più volte sollecitate o non li trasmettono affatto, benché secondo la LTras durante la procedura di mediazione l’Incaricato abbia il diritto di accedere anche ai documenti ufficiali soggetti al segreto. L’Incaricato è del resto tenuto al segreto d’ufficio nella stessa misura delle autorità di cui consulta i documenti. A seconda delle circostanze, l’Incaricato chiede di prendere visione in loco dei documenti, in particolare se si tratta di documenti segreti o politicamente particolarmente sensibili.
Affinché il ruolo di mediatore indipendente dell’Incaricato risulti credibile, il richiedente deve avere la certezza che questi abbia preso visione in sua vece dei documenti ai quali ha chiesto di accedere, e che abbia quindi potuto farsi un’idea della mole e dei contenuti dei documenti, così da poter dare un contributo costruttivo alla ricerca di una soluzione consensuale. Una soluzione può del resto consistere anche in un accesso fortemente limitato o nell’esclusione di taluni documenti. A prescindere dal fatto che l’Incaricato si pronunci in merito all’applicabilità della LTras o delle sue eccezioni, affinché il richiedente sia disponibile al compromesso deve poter presupporre che l’Incaricato abbia acquisito informazioni circostanziate e di prima mano circa la natura dei documenti in questione.
Se non gli vengono trasmessi i documenti richiesti, l’Incaricato non è in grado di assolvere il compito di mediatore affidatogli dalla legge, poiché non è in grado di valutare l’accessibilità dei documenti né la fondatezza di eventuali eccezioni sollevate dall’autorità. Affinché il richiedente possa deferire il caso a un’autorità giudiziaria, l’Incaricato deve emanare una raccomandazione, in cui si limita a rilevare che l’autorità non ha potuto inficiare la presunzione legale a favore dell’accesso e a raccomandare l’accesso completo ai documenti, senza poter esporre le proprie considerazioni giuridiche riguardo a questioni specifiche o ai documenti, né richiamare la propria prassi o la giurisprudenza. Nel prosieguo della procedura il richiedente non potrà quindi contare su una valutazione del caso da parte dell’Incaricato.
L’Incaricato rileva inoltre con preoccupazione che sempre più spesso le autorità e i terzi interessati (assistiti da un legale) presentano richieste procedurali di natura formale che si pongono in aperto contrasto con la natura della procedura di mediazione, improntata all’informalità e alla celerità. Poiché manifestamente prive di probabilità di successo, queste richieste causano oneri inutili e allungano i tempi della procedura a tutto svantaggio del richiedente. Possono consistere in vaghe considerazioni riguardo alle disposizioni della legge sulla procedura amministrativa, nonostante questa non si applichi alla procedura di mediazione; in avventurose argomentazioni giuridiche che mettono in dubbio l’applicazione della LTras nonostante siano smentite da numerosi precedenti, o finanche in lezioni ex cathedra miranti a dimostrare che l’Incaricato sia tenuto a giustificare il proprio diritto di accedere ai documenti.
La prassi e la giurisprudenza concernenti la LTras dal 1° luglio 2006 a oggi
- L’Incaricato ha pubblicato sul proprio sito Internet oltre 570 raccomandazioni
- Il Tribunale amministrativo federale ha pronunciato 139 sentenze
- Il Tribunale federale ha pronunciato 38 sentenze
Restrizioni del principio di trasparenza
All’origine della LTras vi è l’obiettivo politico di rendere trasparente l’operato dell’Amministrazione federale. Ne è la riprova il fatto che il legislatore abbia escluso dal campo d’applicazione della legge soltanto la Banca nazionale svizzera e l’Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (art. 2 cpv. 2 LTras).
Da anni l’Incaricato assiste tuttavia a un aumento dei casi in cui, nell’ambito delle consultazioni degli Uffici concernenti un nuovo atto normativo o una revisione di legge, si cerca di escludere dal campo d’applicazione della LTras interi settori d’attività dell’Amministrazione o determinate categorie di documenti, reintroducendo gradualmente il principio del segreto d’ufficio e intaccando così il cambiamento di paradigma realizzato nel 2006. Dall’entrata in vigore della LTras, Consiglio federale e Parlamento hanno introdotto per legge 13 nuove riserve, e almeno altre 11 sono in preparazione. Di recente vi sono stati inoltre casi in cui l’Incaricato non è stato consultato nell’ambito di consultazioni interne su progetti di atti normativi aventi un impatto sul principio di trasparenza, nonostante il legislatore gli abbia espressamente attribuito il compito di pronunciarsi a tal merito.
Salta all’occhio il fatto che un numero sempre maggiore di settori venga sottratto al campo d’applicazione della LTras. Questa tendenza è riscontrabile in primis per le autorità che hanno compiti di vigilanza, ispezione o controllo. Istituite in settori di attività a carattere statale che presentano rischi elevati sotto il profilo finanziario, della sicurezza o della salute, queste autorità dispongono di un ampio potere discrezionale nell’esercizio dei compiti loro assegnati, ciò che accresce il rischio che la loro attività di vigilanza e controllo possa violare l’uguaglianza di trattamento. Presentando una domanda d’accesso, il richiedente ha la possibilità di prendere visione della prassi di vigilanza e di controllo delle autorità e verificare così, anche in nome della popolazione, che le autorità di vigilanza esercitino correttamente il loro potere di apprezzamento. Il principio di trasparenza contribuisce in tal modo in misura essenziale a rendere efficace il controllo dell’operato delle autorità di vigilanza e ispezione.
Nell’ambito delle consultazioni degli Uffici, l’Amministrazione motiva regolarmente la necessità di limitare il controllo pubblico sulle autorità di vigilanza sottolineando che è di vitale importanza che le imprese e i privati le forniscano tutte le informazioni di cui necessita per adempiere i propri compiti, e che questo obiettivo può essere raggiunto soltanto escludendo l’autorità stessa dal campo d’applicazione della LTras. Se ha motivo di temere che le informazioni che ha fornito all’autorità di vigilanza divengano di dominio pubblico a seguito di una domanda di accesso ai sensi della LTras, l’azienda o il privato potrebbero infatti essere indotti a non comunicarle le informazioni. A questa obiezione l’Incaricato ha sempre risposto ricordando che in uno Stato di diritto gli obblighi di informare e di notificare devono essere rispettati e applicati, e che non di rado le autorità di vigilanza hanno la possibilità di infliggere sanzioni alle aziende o ai privati che vengono meno al loro obbligo di cooperare.
A sua volta autorità di vigilanza soggetta alla LTras, l’Incaricato non si stanca di sottolineare che la LTras e le eccezioni ivi previste consentono di tutelare adeguatamente gli interessati in gioco e di tenere debitamente conto degli interessi di riservatezza anche nel settore della vigilanza e in relazione ai provvedimenti di controllo adottati dalle autorità. È del resto la conclusione cui giunge anche il Consiglio federale nel rapporto del 9 dicembre 2022 «Fehlerkultur: Möglichkeiten und Grenzen ihrer rechtlichen Verankerung» (non disponibile in italiano). Cosciente del fatto che i documenti contenenti informazioni delicate (tra cui rientrano anche brani dei rapporti di ispezione e di audit) necessitino di una maggiore protezione, l’Incaricato ha del resto sempre tenuto conto di tale premessa e dei legittimi interessi in causa, come si evince peraltro nelle sue numerose raccomandazioni.
Se si intende dare continuità al cambiamento di paradigma avviato dal legislatore nel 2004, è necessario valutare l’introduzione di nuove eccezioni alla LTras con estrema prudenza, come rileva anche il Consiglio federale nel suddetto rapporto. Nell’ambito delle consultazioni degli Uffici, l’Incaricato continua dal canto suo a opporsi ai tentativi delle autorità federali di sottrarre la loro attività al campo d’applicazione della LTras. Laddove non riesce a persuaderne Uffici e Dipartimenti, richiede che la divergenza venga menzionata nella proposta al Consiglio federale e nel messaggio destinato alle Camere federali. Purtroppo anche nell’anno in rassegna è accaduto più volte che l’Ufficio responsabile si sia rifiutato di rendere conto di tali divergenze, costringendo l’Incaricato a richiedere un corrigendum nell’ambito della procedura di corapporto.
Particolare importanza riveste infine l’introduzione di riserve alla LTras negli atti normativi emanati in virtù del diritto di necessità. Dopo la pandemia, contraddistinta da numerose decisioni prese in forza del diritto di necessità, e il piano di salvataggio per il settore dell’energia elettrica, anche nell’ordinanza di necessità emanata in occasione dell’acquisizione di Credit Suisse il Consiglio federale ha escluso dal campo d’applicazione della LTras attività attribuite dall’ordinanza stessa all’Amministrazione. Esaminati i motivi addotti dal Consiglio federale a sostegno del diritto di necessità riguardante il settore dell’elettricità o il settore finanziario, l’Incaricato ritiene che questi non impongano di sottrarre l’operato dell’Amministrazione in situazioni di emergenza al controllo dei cittadini, anche e soprattutto perché in tali frangenti lo Stato può arrivare a sborsare cifre dell’ordine di miliardi a spese del contribuente. Nel rapporto concernente la gestione delle autorità federali nel contesto della crisi di Credit Suisse, la Commissione parlamentare d’inchiesta ha del resto esortato il Consiglio federale a rispettare il principio di trasparenza dell’Amministrazione anche nell’emanazione del diritto di necessità e ad applicare la LTras.
A giudizio dell’Incaricato le deroghe al principio di trasparenza sono problematiche soprattutto nei casi in cui il Parlamento non ha la possibilità di pronunciarsi. Un esempio è costituito dall’esclusione del Servizio d’inchiesta svizzero sulla sicurezza (SISI) dal campo d’applicazione della LTras in applicazione dell’articolo 2 capoverso 3 LTras. Il problema principale deriva dal fatto che è l’Amministrazione stessa a decidere di sottrarre il proprio operato all’applicazione del principio di trasparenza, e che questa di fatto attui una decisione spettante al Parlamento, chiamato a pronunciarsi, nell’ambito della revisione della legge sull’aviazione civile, sull’esclusione del SISI dal campo d’applicazione della LTras.
Uno sguardo al futuro
Considerato il costante aumento delle domande di accesso e dei numerosi contributi che gli organi di informazione hanno potuto pubblicare grazie a queste, è lecito presumere che i media e la società sentiranno sempre più il bisogno di poter accedere ai documenti dell’Amministrazione che forniscono spiegazioni riguardanti il suo operato. Come dimostra l’esperienza, ciò comporterà un ulteriore incremento delle domande di mediazione. Dal 2020 l’Incaricato non è più stato in grado di osservare il termine legale previsto per lo svolgimento delle procedure di mediazione in oltre il 50 per cento dei casi. Nel 2025 ha pertanto chiesto alle Camere federali di potenziare l’organico con tre posti supplementari, così da poter ridurre il numero di casi pendenti e gestire l’incremento delle domande di mediazione. Nella sessione invernale 2025 il Consiglio nazionale ha tuttavia respinto la domanda con 97 voti contro 92 e 3 astensioni.
Le autorità possono incidere solo in misura limitata sul numero delle richieste che sono chiamate a trattare, mentre la mole di lavoro generata dalle procedure previste dalla legge sulla trasparenza dipende perlopiù da fattori esterni. È perciò essenziale che le autorità siano in grado di sfruttare al meglio il margine di manovra loro concesso, ad esempio pubblicando informazioni riguardo a dossier importanti così da permettere ai cittadini di comprendere come si sia giunti a una determinata conclusione (e quindi non limitandosi a pubblicare il relativo rapporto finale). Autorità di mediazione in materia di trasparenza e autorità di vigilanza in materia di protezione dei dati, anche l’Incaricato è oggetto di domande di accesso ed è perciò consapevole dell’impegno che può comportare in particolare l’esame di domande voluminose e complesse.
Date chiave relative alla ltrans
- 17 dicembre 2004: Il Parlamento approva la LTras
- 1° luglio 2006: Entrata in vigore della LTras
- 1° luglio 2006: L’Incaricato federale della protezione dei dati (IFPD) diventa l’Incaricato federale della protezione dei dati e della trasparenza (IFPDT)
- 22 settembre 2006: Prima raccomandazione dell’IFPDT
- 25 maggio 2007: Prima sentenza del Tribunale federale sulla LTras
- 24 aprile 2009: Rapporto sulla prima valutazione della LTras
- 15 settembre 2009: Prima sentenza del Tribunale amministrativo federale sulla LTras 33
- 1° luglio 2011: L’obbligo di collaborare alla procedura di mediazione viene sancito nella legge
- 9 dicembre 2014: Rapporto sulla seconda valutazione della LTras
- 1° aprile 2015: Il Consiglio federale decide l’istituzione del gruppo di lavoro interdipartimentale «Trasparenza»
- 27 maggio 2015: 500ª domanda di mediazione
- 2 settembre 2016: Evento in occasione del 10° anniversario della LTras
- 2017 Fase pilota: principio delle procedure di mediazione orali
- 19 marzo 2020: 1000ª domanda di mediazione
- 1° giugno 2023: L’IFPDT pubblica una panoramica delle disposizioni speciali previste in altre leggi ai sensi dell’art. 4 LTras
- 1° novembre 2023: Introduzione del principio della gratuità
- 18 gennaio 2024: 1500ª domanda di mediazione
Questo testo (comprese le statistiche) è stato pubblicato nel 33° rapporto di attività 2025/2026: