Publikationsgesetz: Risiken und Probleme bei der Veröffentlichung von Personendaten im Internet

Im Rahmen einer Ämterkonsultation zum Publikationsgesetz wurden wir gebeten, uns zu den Risiken und Problemen zu äussern, wenn ein Bundesorgan Personendaten im Internet veröffentlicht. Die so publizierten Personendaten können mittels elektronischen Suchmaschinen weltweit und vor allem zeitlich uneingeschränkt (d.h. noch jahrelang) aufgefunden werden. Bevor ein Bundesorgan Daten von Bürgerinnen und Bürgern im Internet veröffentlicht, muss es grundsätzliche Überlegungen anstellen, denn gerade den Staat trifft eine besondere Pflicht, den verfassungsrechtlich geschützten Anspruch jeder Person auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten einzuhalten.

Das Publikationsgesetz regelt die Veröffentlichung der Sammlungen des Bundesrechts und des Bundesblatts. Im Bundesblatt werden u.a. auch die Namen von Personen publiziert, die von Notifikationen, Verfügungen oder Vorladungen betroffen sind.

Der Revisionsentwurf sah unter anderem vor, dass Personendaten in der elektronischen Form (also auch über Internet) grundsätzlich anonymisiert veröffentlicht werden müssen und eine Publikation der Personendaten im Internet nur ausnahmsweise erfolgen darf. Laut Revisionsentwurf muss dies in einem Spezialgesetz ausdrücklich so vorgesehen sein. Wir haben diese Lösung für die Veröffentlichung von Personendaten im Internet durch ein Bundesorgan ausdrücklich unterstützt und dies ausführlich begründet.

Gesetzliche Grundlagen

Die Bundesverfassung gewährt jeder Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Das DSG definiert als Personendaten jene Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare (natürliche oder juristische) Person beziehen. Das DSG unterscheidet also nicht zwischen positiven oder negativen Personendaten, sondern schützt diese ohne Wertung in ihrer Gesamtheit. Eine Qualifizierung sieht das DSG für besonders schützenswerte Personendaten und Persönlichkeitsprofile vor.

Ein Bundesorgan benötigt gemäss DSG für jedes Bearbeiten von Personendaten eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage. Werden besonders schützenswerte Personendaten oder Persönlichkeitsprofile in einem Abrufverfahren (wie beispielsweise im Internet) zugänglich gemacht, muss dies in einem Gesetz im formellen Sinn (also in einem Bundesgesetz) ausdrücklich vorgesehen sein.

An die hinreichende Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage werden folgende Anforderungen gestellt:

  • Definition des Bearbeitungszwecks;
  • Umschreibung des Umfangs der Datenbearbeitung in groben Zügen (Nachvollziehbarkeit für die betroffenen Personen);
  • Festhalten der Beteiligten an der Datenbearbeitung (Datenbearbeiter; Datenempfänger);
  • Aufführen der Kategorien der bearbeiteten Daten (sofern besonders schützenswerte Personendaten oder Persönlichkeitsprofile betroffen sind).

Problematik der Veröffentlichung von Personendaten im Internet

Informationen aus dem Bundesblatt können mit Angaben aus anderen öffentlichen Registern und öffentlich zugänglichen respektive privaten Datensammlungen verknüpft werden. Wie der vorliegende Fall beweist, können dies durchaus auch besonders schützenswerte Personendaten sein. Mit allen verfügbaren Informationen können unter Umständen sogar Persönlichkeitsprofile erstellt werden.

Es gibt zahlreiche Unternehmen, die sich auf das systematische Sammeln und Auswerten von Personendaten spezialisiert haben. Sie benützen dazu immer auch Informationen aus amtlichen Publikationen (Amtsblätter, Handelsregister, Betreibungsregister usw.) und erstellen damit Datensammlungen (beispielsweise Bonitätsdatensammlungen, Adressdateien; sogenanntes Monitoring [systematische und kontinuierliche Überwachung]).

Die Praxis zeigt, dass dabei Personendaten über Jahre hinweg (z.B. auf Archivlisten von Suchmaschinenbetreibern) gespeichert bleiben und nicht mehr auf ihre Aktualität und/oder Richtigkeit überprüft werden. Oft haben die Betroffenen keine Kenntnis von der Speicherung oder Bearbeitung ihrer Daten. Um so schwieriger gestaltet sich daher die Ausübung ihrer Rechte (Auskunfts-, Berichtigungs-, Löschungsrecht gemäss DSG). Bezeichnend für die Publikation von Personendaten im Internet ist, dass die Betroffenen die Herrschaft über die eigenen Daten vollständig verlieren (s. weiter unten).

Die Auswirkungen für die Betroffenen sind dabei nicht zu unterschätzen: Dritte können unkontrolliert gesammelte Informationen zusammentragen und verbreiten (z.B. Kreditwürdigkeit, Beurteilung des Kaufverhaltens, staatliche Verfolgungen und Sanktionen). Es muss davon ausgegangen werden, dass inskünftig alle Personendaten, die eine Behörde in elektronischer Form publiziert (z.B. Grundbuchdaten oder wie vorliegend Informationen über Personen, die im Bundesblatt veröffentlicht werden), gezielt erfasst, mit andern Daten verknüpft und ausgewertet werden. Als Datenbearbeiter fallen nicht nur Privatpersonen, sondern auch in- und ausländische Behörden in Betracht.

Als eigentliche Datenverantwortliche verliert die amtliche Stelle nach der Publikation jeglichen Einfluss auf die weitere Verwendung der Personendaten durch Dritte. Die Betroffenen müssen somit hinnehmen, dass ursprünglich öffentlich zugängliche Daten durch Dritte - ohne Möglichkeit der Einflussnahme und der Kontrolle - zweckgeändert weiterverwendet werden. Gerade das Veröffentlichen von Personendaten im Internet erhöht die Missbrauchsgefahr erheblich. Angesichts der besonderen Eigenschaften des Internets kann der Datenschutz nicht sichergestellt werden (fehlende Garantie hinsichtlich Vertraulichkeit, Integrität, Authentizität der Personendaten).

Als wichtigste Risiken einer Veröffentlichung von Personendaten im Internet können folgende Punkte erwähnt werden:

  • Die publizierten Informationen sind weltweit zugänglich, also auch in Staaten ohne gleichwertige Datenschutzbestimmungen.
  • Nach den publizierten Informationen (auch und insbesondere Namen) kann weltweit gesucht werden.
  • Mit der Veröffentlichung verlieren nicht nur die Betroffenen, sondern auch der ursprünglich verantwortliche Datenbearbeiter faktisch jede Kontrolle über die Zwecke künftiger Bearbeitung.
  • Informationen können völlig anders verstanden werden, als ursprünglich beabsichtigt war.
  • Dies kann sich erstens in einem Missverständnis äussern, das sich aus den Umständen einer unvorhergesehenen Situation ergibt. Zweitens ist es möglich, dass Personen/Organisationen die Informationen zu Zwecken benutzen, an die beim
  • Veröffentlichen nicht gedacht wurde, und damit Interessen verfolgen, die denjenigen der Betroffenen entgegenstehen.
  • Die veröffentlichten Informationen können faktisch nicht mehr gelöscht werden; was einmal publiziert ist, kann man nicht mehr kontrollieren.
  • Es ist nie vollständig auszuschliessen, dass Daten zufällig oder absichtlich verändert und damit falsch werden.
  • Die Daten werden länger online gehalten als für den beabsichtigen Zweck notwendig.

Bewertung

Das Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 2 BV) verpflichtet den Staat, die Daten seiner Bürgerinnen und Bürger vor Missbrauch zu schützen. Bei der Frage, ob amtliche Publikationen von Personendaten künftig auch im Internet erfolgen dürfen, muss die verantwortliche Behörde allen Risiken Rechnung tragen. Dazu gehört auch, dass die Behörde mögliche Auswirkungen einer von ihr veranlassten Datenbearbeitung im Internet gebührend berücksichtigt.

Art. 13 BV setzt den Behörden klare Grenzen hinsichtlich der elektronischen Bekanntgabe von Personendaten: Aufgrund der damit verbundenen Risiken sollte eine staatliche Einrichtung grundsätzlich darauf verzichten, Personendaten von Bürgerinnen und Bürgern im Internet zu veröffentlichen.

Es geht somit nicht in erster Linie um die Frage, ob die Folgen der Publikation eines Namens oder die damit verbundene Information die Persönlichkeit der betroffenen Person gefährdet respektive ob deren Inhalt von der Gesellschaft als positiv oder negativ bewertet wird. Auch der Einwand, die blosse Publikation eines Namens sei "ja gar nicht so gravierend", greift demnach nicht.

Vielmehr gilt es zu beachten, wie diese Informationen in der Zukunft verwendet werden können. Die modernen Kommunikationsmittel erlauben heute, losgelöst vom ursprünglichen Sinn und Zweck amtlicher Publikationen, eine umfassende und nicht kontrollierbare Personendatenbearbeitung. Mit anderen Worten: Eine (amtliche) Publikation kann noch nach Jahren negative Auswirkungen für eine Person entfalten, obwohl der ursprüngliche Zweck der Veröffentlichung sinnvoll erscheinen mag respektive rechtmässig erfolgte.

Eine Behörde trägt die Verantwortung dafür, dass die Art und Weise ihres Bearbeitens von Personendaten die Betroffenen zu keinem Zeitpunkt in ihrer Persönlichkeit verletzt.
Das Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Zweckbindung sowie Art. 19 Abs. 3 DSG lassen nur eine Möglichkeit zu:
Staatliche Organe müssen in elektronischer Form publizierte Personendaten grundsätzlich anonymisieren. Ausnahmen sind nur möglich, wenn eine formellrechtliche Grundlage ausdrücklich vorsieht, dass ein bestimmter Bearbeitungszweck eine Veröffentlichung bestimmter Personendaten verlangt.
Veröffentlichung von Bundesgerichtsentscheiden im Internet siehe 9. Tätigkeitsbericht 2001/2002 EDSB, Abschnitt 2.3.3.

Zitate aus dem BGE 109 II 353ff.

Zur Stellung des Straftäters in der Öffentlichkeit: "Richtig ist, dass Paul Irniger in den Jahren, da er wegen seiner schweren Verbrechen allgemeines Aufsehen erregt hatte, eine Person der Zeitgeschichte war, was ein tieferes Eindringen in seine Persönlichkeit und seine Lebensgeschichte zu rechtfertigen vermochte. Daraus darf indessen nicht geschlossen werden, dass die Person eines Straftäters der Öffentlichkeit für alle Zukunft in gleichem Masse zugänglich bleibe. Der Straftäter ist nicht zu jenen Personen zu zählen, die wegen ihrer Stellung in der Öffentlichkeit, beispielsweise als Träger höchster politischer oder militärischer Funktionen, von allgemeinem Interesse sind, so dass ihnen kaum ein Privat- und Geheimbereich verbleibt". (S. 356)

Zum Anrecht des Straftäters auf Vergessen: "Auch wenn der Straftäter zunächst dem Zeitgeschehen angehört, so verlangt bereits das mit dem Strafvollzug verknüpfte Ziel der Resozialisierung, dass das dem normalen Lauf der Dinge entsprechende Vergessen eintreten kann“. (S. 357)

[Juli 2004]

https://www.edoeb.admin.ch/content/edoeb/de/home/dokumentation/taetigkeitsberichte/aeltere-berichte/11--taetigkeitsbericht-2003-2004/publikationsgesetz--risiken-und-probleme-bei-der-veroeffentlichu.html