Einsatz von Aufklärungsdrohnen zu Gunsten des Grenzwachtkorps

Das Grenzwachtkorps möchte die Landesgrenzen mit Aufklärungsdrohnen der Armee überwachen lassen. Diese Aufklärungsflüge erlauben jedoch nicht nur die (unbestrittene) Überwachung von illegalen Grenzübertritten. Ins Blickfeld der Drohnenkameras gelangt auch eine Vielzahl von unbescholtenen Einwohnern. Der Drohneneinsatz muss in einem Bundesgesetz ausdrücklich und ausreichend geregelt sein.

Auf Begehren des Grenzwachtkorps kommen ab Januar 2006 Aufklärungsdrohnen (unbemannte Kleinflugzeuge) der Armee zur Geländeüberwachung im Grenzraum zum Einsatz. Dies geschieht im Rahmen des Assistenzdiensteinsatzes der Armee zur Verstärkung des Grenzwachtkorps zugunsten der Sicherheit an der Grenze (so genannter Armeeeinsatz „LITHOS“). Die Drohnen sollen zur Bekämpfung des Schmuggels, der grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration eingesetzt werden. Ausgestattet mit Kameras und Nachtsichtgeräten, überwachen die Drohnen den „grenznahen Raum“. Diese Einsatzräume erstrecken sich gemäss Aussagen des zuständigen Grenzwachtkorps auf weite Teile der Grenzkantone. Auch grosse Agglomerationen wie Basel und Genf gehören dazu.

Unabhängig vom vorliegenden Anwendungsfall sieht sich die Luftwaffe in letzter Zeit vermehrt mit Anfragen ziviler Behörden (kantonale Kristenstäbe, Polizeikorps etc.) konfrontiert. Diese möchten Drohnen unter anderem bei Demonstrationen, zur Lenkung des Strassenverkehrsaufkommens (Staus am Gotthard) oder gar zur Verbrecherjagd einsetzen.

Wir haben mit den beteiligten Bundesstellen (Luftwaffe und Grenzwachtkorps) über einen längeren Zeitraum hinweg Diskussionen über einen datenschutzkonformen Einsatz der Drohnen geführt. Unbestritten war auch von unserer Seite stets, dass der Einsatz von Drohnen ein hilfreiches Mittel zur Erkennung von illegalen Grenzübertritten sein kann. Keine Einigung konnten mit den beiden Bundesstellen in folgenden Fragen erzielt werden:

Sind die mittels Drohneneinsatz erlangten Luftaufnahmen als Personendaten im Sinne des DSG zu qualifizieren?
  • Stellen die vom Grenzwachtkorps ins Feld geführten Bestimmungen der Zollgesetzgebung eine ausreichende gesetzliche Grundlage im Sinne des DSG dar?

Luftaufnahmen sind Personendaten

Die Luftwaffe und das Grenzwachtkorps sind der Ansicht, dass beim Einsatz der Drohnen überhaupt keine Personendaten bearbeitet werden.

Laut DSG sind Personendaten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen. Der Drohneneinsatz verfolgt den Zweck, den Aufenthaltsort von Personen zu bestimmen und deren Bewegungsverhalten zu überwachen. Anhand von mobilen Einsatzkräften der Grenzwache vor Ort oder durch andere Hilfsmittel kann eine Person ohne weiteres identifiziert werden. Kommt es in der Folge zu administrativen oder strafrechtlichen Verfolgungen und Sanktionen, so liegen sogar besonders schützenswerte Personendaten vor. Werden die Drohnen über einen längeren Zeitraum zur Erstellung des Bewegungsverhaltens einer Person eingesetzt, so handelt es sich um ein Persönlichkeitsprofil im Sinne des DSG.

Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist unerheblich, dass die gegenwärtig eingesetzten Drohnen keine hochauflösenden Bilder liefern (so können beispielsweise keine Autokennzeichen gelesen werden). Es dürfte nur eine Frage der Zeit sein, bis Kameras mit entsprechend leistungsfähigen Zooms zur Verfügung stehen.

Somit gilt: Luftaufnahmen, die im Rahmen von Flügen mit Überwachungscharakter gemacht werden und letztlich eine Identifikation von Personen bezwecken, stellen Personendaten im Sinne des DSG dar. Bundesorgane dürfen besonders schützenswerte Personendaten und Persönlichkeitsprofile nur bearbeiten, wenn ein Bundesgesetz sie ausdrücklich dazu ermächtigt. Das Militärgesetz erlaubt den Drohneneinsatz nur im Rahmen des eigentlichen Kernauftrags der Armee. Jeder Einsatz von Aufklärungsdrohnen im Rahmen der Hilfeleistung zugunsten anderer Behörden bedarf einer eigenen, expliziten gesetzlichen Grundlage in einem Bundesgesetz. Diese muss mindestens den Zweck und den Umfang des Drohneneinsatzes festlegen, die Verantwortlichkeiten und Datenempfänger definieren sowie die Frage des Umgangs mit Zufallsfunden beantworten.

Die Zollgesetzgebung bildet keine ausreichende gesetzliche Grundlage

Das Grenzwachtkorps stellt sich auf den Standpunkt, dass die Zollgesetzgebung den Drohneneinsatz bereits heute hinreichend legitimiert. Gemäss Zollgesetz kann die Zollverwaltung automatische Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräte einsetzen, um unerlaubte Grenzübertritte oder Gefahren für die Sicherheit der Grenze zu erkennen. Die Einzelheiten sind in der Verordnung über die Geländeüberwachung mit Videogeräten geregelt. Demnach dürfen unter Einhaltung von bestimmten Voraussetzungen Videogeräte zur Sicherung der Zollgrenze und des Zollbezuges sowie zur Überwachung des Grenzübertritts eingesetzt werden.

Anhand der Entstehungsgeschichte und der Materialien zum Videoeinsatz an der Grenze (Verordnung vom 26. Oktober 1994 über die Geländeüberwachung mit Videogeräten; Botschaftstexte zum Zollgesetz vom 1. Oktober 1925 und zum neuen Zollgesetz vom 18. März 2005 sowie dem Amtlichen Bulletin des Parlaments) konnten wir darlegen, dass der Gesetzgeber nur den Einsatz von automatischen Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräten am Boden geregelt hat. Weder finden sich in den Botschaftstexten zu den Zollgesetzen Ausführungen zu Aufnahmen und Aufzeichnungen aus einer Drohne, noch hat sich der Gesetzgeber in den parlamentarischen Beratungen zu einem möglichen Lufteinsatz auch nur geäussert.

Überdies gilt es zu beachten, dass den Luftaufnahmen im Vergleich zu den am Boden stationierten Videokameras eine besondere Qualität der Datenbearbeitung zukommt. Videokameras am Boden erlauben eine räumlich eng begrenzte Überwachung; Luftaufnahmen ermöglichen dagegen eine geografisch unabhängige, örtlich unbegrenzte sowie zeitlich längere Überwachung von Personen. Zudem kann die Drohne weitgehend unbemerkt ihren Einsatz verrichten. Luftaufnahmen stellen somit ein grösseres Risiko für Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte dar als eine am Boden eingesetzte Kamera. Ins Blickfeld der Kameras gelangen dabei nicht nur die anvisierten Zielpersonen (illegale Grenzgänger), sondern grosse Teile der Bevölkerung. Sie müssen eine potentielle Überwachung in Kauf nehmen, obwohl sie in keiner Weise die Sicherheit der Grenze gefährden oder gar illegal einreisen möchten. Allein schon aus diesem Grund muss sich das Parlament über die Rechtmässigkeit des Eingriffs in die Freiheitsrechte der Bevölkerung aussprechen und den Drohneneinsatz legitimieren und hinreichend regeln.

Kompromissvorschlag

Weil wir uns nicht grundsätzlich gegen einen Drohneneinsatz zugunsten des Grenzwachtkorps stellen, sondern die Einhaltung des DSG und die Respektierung des Persönlichkeitsschutzes – insbesondere der unbescholtenen Personen – anstreben, haben wir den betroffenen Bundesstellen eine Übergangslösung vorgeschlagen. Diese orientiert sich an Artikel 17a des DSG-Revisionsentwurfts: Demnach kann der Bundesrat die automatisierte Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten oder Persönlichkeitsprofilen für einen Pilotbetrieb bewilligen, obschon die dafür notwendigen formellgesetzlichen Grundlagen noch fehlen und erst vom Parlament geschaffen werden müssen.

Nachdem es lange Zeit nach einer Einigung aussah und die betroffenen Bundesstellen gemeinsam einen Bundesratsantrag in diesem Sinne ausarbeiteten, hat uns das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) überraschend mitgeteilt, dass es den Antrag dem Bundesrat nicht unterbreiten werde. Es stellte sich auf den Standpunkt, dass die Zollgesetzgebung eine ausreichende Grundlage für den Drohneneinsatz darstellt, und kündigte uns an, dass das Grenzwachtkorps – ohne die Bewilligung des Bundesrates einzuholen – die Luftwaffe ersuchen werde, im Januar 2006 mit dem Drohneneinsatz zu beginnen.

[Juli 2006]

https://www.edoeb.admin.ch/content/edoeb/de/home/dokumentation/taetigkeitsberichte/aeltere-berichte/13--taetigkeitsbericht-2005-2006/einsatz-von-aufklaerungsdrohnen-zu-gunsten-des-grenzwachtkorps.html