Erste Erfahrungen mit dem Öffentlichkeitsprinzip

Das Öffentlichkeitsprinzip etabliert sich in der Bundesverwaltung. Im letzten Jahr gewährten die Bundesämter bei zwei Dritteln der Gesuche einen vollständigen oder zumindest teilweisen Zugang zu den gewünschten Dokumenten. Bei den Schlichtungsverfahren konnte in fast allen Fällen ein für den Antragsteller günstigeres Resultat erreicht werden. Die Möglichkeiten des Öffentlichkeitsgesetzes wird insbesondere von Journalisten rege benutzt.

Seit dem 1. Juli 2006 haben Bürgerinnen und Bürger ein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten der Bundesverwaltung, der Parlamentsdienste und von Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen. Gewährt eine dieser Stellen nur einen eingeschränkten oder gar keinen Zugang zu einem Dokument, so kann der Gesuchsteller bei uns einen Schlichtungsantrag einreichen. Die erste Bilanz eines ganzen Kalenderjahres zeigt nun ein durchweg positives Bild. Die Bevölkerung nutzt die Möglichkeiten des Öffentlichkeitsgesetzes zunehmend und erhält in den meisten Fällen auch Zugang zu den gewünschten Dokumenten.

Zugangsgesuche bei den Bundesämtern und Departementen

Die Stellen, die dem Öffentlichkeitsgesetz unterliegen, müssen uns jedes Jahr die Anzahl der eingereichten Zugangsgesuche und deren Beurteilung melden. So sollen im Jahr 2007 bei den Bundesbehörden 249 Zugangsgesuche eingereicht worden sein. In 147 Fällen gewährten die Behörden einen vollständigen und bei 20 Gesuchen einen teilweisen Zugang. 82 Zugangsgesuche wurden vollständig abgelehnt.

Folgende Aussagen lassen sich dazu machen:

  • Bei zwei Dritteln aller eingereichten Zugangsgesuche wurde ein vollständiger oder teilweiser Zugang gewährt. Von einem teilweisen Zugang wird gesprochen, wenn beim fraglichen Dokument einzelne Textpassagen eingeschwärzt und/oder Personennamen anonymisiert werden. Bei einem knappen Drittel aller eingereichten Gesuche wurde der Zugang vollständig verweigert.
  • Die grosse Zahl der Verweigerungen und die relativ geringe Zahl der teilweise gewährten Zugänge lassen erneut den Schluss zu, dass die Bundesbehörden (zu?) wenig von der Möglichkeit des teilweisen Zugangs Gebrauch machen. Offenbar wird der Zugang eher vollständig verweigert, als dass geprüft wird, ob ein teilweiser Zugang gewährt werden könnte. Das Öffentlichkeitsgesetz sieht diese Möglichkeit ausdrücklich vor und die Verwaltungseinheiten sollten im Rahmen der Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips vermehrt dafür sorgen, dass ein Gesuchsteller wenn nicht vollständig, dann zumindest teilweise Einsicht in das gewünschte amtliche Dokument erhält.
  • Bei zahlreichen Verwaltungseinheiten sind gemäss eigenen Angaben im Jahre 2007 überhaupt keine Zugangsgesuche eingegangen, andere wiederum meldeten über 30 Zugangsgesuche. Eine mögliche Erklärung für diese grossen Unterschiede ist, dass gewisse Ämter aufgrund der bearbeiteten Themen und Sachgebiete stärker im Fokus der Öffentlichkeit stehen und daher naturgemäss mehr Zugangsgesuche erhalten. In diesem Zusammenhang muss aber auch die Frage aufgeworfen werden, ob in allen Verwaltungseinheiten die eingehenden Zugangsgesuche erstens überhaupt als solche erkannt und zweitens auch systematisch erfasst werden. Aufgrund von Rückmeldungen der Ämter konnten wir zudem feststellen, dass Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen einem Zugangsgesuch nach Öffentlichkeitsgesetz und einer allgemeinen Auskunftsanfrage bestehen. Das Öffentlichkeitsgesetz äussert sich zu dieser Frage nicht klar. Grundsätzlich tendieren wir zur Aussage, dass eine korrekte und systematische Erfassung aller Zugangsgesuche zu einer um einiges höheren Anzahl von gemeldeten Gesuchen führen würde.
  • Keine verlässlichen Angaben lassen sich über die im Rahmen der Zugangsgewährung erhobenen Gebühren und über den bei den Ämtern und Departementen verursachten Zeitaufwand machen. Die uns gegenüber gemachten Angaben sind zu wenig aussagekräftig. Immerhin lassen sich folgenden Tendenzen feststellen: In den allermeisten Fällen wird für die Gewährung des Zugangs keine Gebühr verlangt. In Bezug auf den durch das Öffentlichkeitsgesetz verursachten zeitlichen Aufwand zeigt sich bei verschiedenen Ämtern und Departementen ein widersprüchliches Bild (sofern uns der Aufwand überhaupt gemeldet worden ist): Von geringem bis zu sehr hohem Aufwand findet sich alles. Im Hinblick auf die vom Öffentlichkeitsgesetz verlangte Evaluation ist es notwendig, dass diese Informationen künftig systematischer und exakter erhoben werden.

Schlichtungsanträge

Wird dem Gesuchsteller der Zugang teilweise bzw. ganz verweigert oder erhält er innerhalb der gesetzlich vorgesehen Frist von der Behörde überhaupt keine Antwort, so kann er bei uns einen Schlichtungsantrag einreichen. Während in den ersten sechs Monaten seit Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetz (1. Juli 2006) lediglich sechs Schlichtungsanträge bei uns eingereicht wurden, waren es im Berichtsjahr 2007 bereits 36.

Wir konnten im Jahre 2007 26 Schlichtungsanträge abschliessen. In 7 Fällen kamen wir zum Schluss, dass das Öffentlichkeitsgesetz nicht zur Anwendung gelangt. In zwei Fällen konnte mit den Beteiligten eine Schlichtung erzielt werden und bei 14 Schlichtungsanträgen erliessen wir - da keine einvernehmliche Lösung erreicht wurde - Empfehlungen (in zwei Verfahren jeweils zweier Antragsteller). In drei Fällen wurde der Zugang vom Amt nachträglich noch gewährt.

Diese Zahlen lassen folgende Schlüsse zu:

  • In 102 Fällen wurde der Zugang vollständig verweigert (82) respektive nur teilweise gewährt (20). Dem stehen 36 bei uns eingereichte Schlichtungsanträge gegenüber. Somit wurde bei einem Drittel aller ganz oder teilweise abgelehnter Zugangsgesuche ein Schlichtungsantrag eingereicht.
  • In 14 von 16 Fällen konnte im Schlichtungsverfahren jeweils eine für den Gesuchsteller günstigere Lösung erzielt werden (d.h. es wurde ein weiter gehender Zugang gewährt als ursprünglich vom Bundesamt zugestanden).
  • Bis auf zwei wurden alle Empfehlungen von den Antragstellenden und den Bundesämtern akzeptiert; lediglich in zwei Fällen verlangte der Gesuchsteller von der Behörde den Erlass einer Verfügung (zurzeit ist uns nicht bekannt, ob eine Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht worden).
  • In drei Fällen konnten hängige Schlichtungsverfahren eingestellt werden, weil die Behörden auf ihren Entscheid zurückgekommen sind und den Zugang zu den gewünschten Dokumenten nachträglich doch noch gewährt haben. Gerade diese Fälle zeigen, dass die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung dazu geführt hat, dass einzelne Dokumente im Zweifelsfall eher publiziert als zurückgehalten werden. Diese Entwicklung wird auch immer wieder in Gesprächen mit Ämtern und den Departementen bestätigt.
  • Nach eineinhalb Jahren Öffentlichkeitsgesetz lässt sich sagen, dass das Schlichtungsverfahren von den Bürgern rege benutzt wird. Mit Blick auf die Erfolgsquote der Verfahren kann zumindest als erstes Zwischenfazit festgehalten werden, dass das vom Gesetzgeber mit der Schaffung einer verwaltungsinternen, unabhängigen Schlichtungsstelle verfolgte Ziel, kostspielige und lange Gerichtsverfahren zu vermeiden, erreicht wurde.

Abschliessend lässt sich noch Folgendes festhalten:

  • Eines der grossen Probleme im verwaltungsinternen Zugangsverfahren ist der grosse Rückstau bei der Behandlung der Schlichtungsgesuche. Dies ist bedauerlich und steht im Widerspruch zur Idee des Öffentlichkeitsprinzips. Gerade im Rahmen der Durchführung des Schlichtungsverfahrens zeigt sich immer wieder, dass auch die Ämter die gesetzlichen Fristen für die Beurteilung eines Zugangsgesuchs nicht immer einhalten.
  • Ein Zugangsgesuch und in der Folge einen Schlichtungsantrag kann jedermann stellen. Es muss weder im ersten noch im zweiten Fall ein Interesse dargelegt werden. Dies mag ein Grund für die relativ hohe Zahl der eingereichten Schlichtungsgesuche sein.
  • Es zeigt sich, dass insbesondere Journalisten, Rechtsanwälte und Interessenvertreter die Vorteile des Öffentlichkeitsgesetzes zu nutzen wissen. So werden beispielsweise Zugangsgesuche und Schlichtungsanträge gerne von Interessenvertretern (wie im Fall der ETH-Studie zu den Transfettsäuren von einer Konsumentenorganisation) oder von Konkurrenzunternehmen respektive von deren Rechtsanwälten (z.B. die Empfehlungen zum Vertrag des BAG betreffend die Beschaffung eines Präpandemie-Impfstoffes oder die Empfehlung betreffend die Zulassung von Arzneimitteln) eingereicht. Die Berufsgruppe, die am meisten Schlichtungsanträge einreicht, sind jedoch die Journalisten (11).
  • Als Ausnahmegründe für die Verweigerung oder Einschränkung des Zugangs wurden am häufigsten das Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis, die internationalen Beziehungen und die noch nicht gefällten politischen oder administrativen Entscheide genannt.
  • Unserer Ansicht nach besteht eine gewisse Tendenz der Behörden, sich nicht nur im Rahmen der Gesuchsbeurteilung, sondern auch im Schlichtungsverfahren bloss auf eine Ausnahmebestimmung zu berufen, ansonsten ihren ablehnenden Entscheid aber nicht weiter begründen. Die Ämter scheinen darauf zu vertrauen, dass wir im Schlichtungsverfahren einen entsprechenden Entscheid fällen. Dieses Vorgehen ist für die Gesuchsteller unbefriedigend und stossend. Diese sollten zumindest nachvollziehen können, aus welchen Gründen sich eine Behörde auf eine Ausnahmebestimmung beruft. Zudem sei an dieser Stelle daran erinnert, dass der EDÖB gemäss Intention des Gesetzgebers nicht eine vorweggenommene Gerichtsinstanz ist, sondern in erster Linie die Funktion einer Schlichtungsstelle einzunehmen hat und in diesem Sinne eine für alle Beteiligten akzeptable Lösung herbeiführen soll.

Weiterführende Informationen

Dokument

Weitere Informationen

https://www.edoeb.admin.ch/content/edoeb/de/home/dokumentation/taetigkeitsberichte/aeltere-berichte/15--taetigkeitsbericht-2007-2008/erste-erfahrungen-mit-dem-oeffentlichkeitsprinzip.html