Prime esperienze con il principio della trasparenza

Il principio della trasparenza si sta consolidando in seno all’Amministrazione federale. L’anno scorso, gli uffici federali hanno accordato nei due terzi delle domande ricevute un accesso completo o almeno parziale ai documenti richiesti. Per quanto concerne le richieste di mediazione, in quasi tutti i casi siamo riusciti a ottenere un risultato più favorevole per il richiedente. Soprattutto i giornalisti ricorrono al diritto di accesso ai documenti avvalendosi della legge sulla trasparenza.

Dal 1° luglio 2006, i cittadini hanno diritto di accedere ai documenti ufficiali dell'Amministrazione federale, dei Servizi del Parlamento e delle organizzazioni o persone di diritto pubblico o privato soggetti alla legge sulla trasparenza. Se uno di questi servizi autorizzati nega interamente o parzialmente la domanda di accesso, il richiedente può inoltrarci una richiesta di mediazione. Il primo bilancio sull'arco di un intero anno civile mostra un quadro della situazione decisamente positivo: la popolazione utilizza in misura crescente le possibilità offerte dalla legge sulla trasparenza e, nella maggior parte dei casi, ottiene anche l'accesso ai documenti richiesti.

Domande di accesso ai documenti ricevute dagli uffici federali e dai dipartimenti

I servizi soggetti alla legge sulla trasparenza devono comunicarci ogni anno il numero di domande di accesso ai documenti ricevute e la loro valutazione. In base alle segnalazioni pervenuteci, nel 2007 le autorità federali avrebbero ricevuto 249 domande di accesso (vedi statistica nel n. 3.5). In 147 casi le autorità hanno accordato un accesso senza restrizioni e in 20 casi un accesso limitato. In 82 casi l'accesso ai documenti è stato negato.

Possiamo dedurre quanto segue:

in due terzi delle domande presentate è stato concesso un accesso senza restrizioni o un accesso limitato. Si parla di accesso limitato quando singoli passaggi di un documento sono stati anneriti e/o nomi di persona anonimizzati. L'accesso è stato completamente negato in poco meno di un terzo di tutte le domande presentate;
il gran numero di rifiuti e il numero relativamente esiguo di accessi limitati inducono, una volta ancora, a ritenere che le autorità federali facciano (troppo?) poco uso della possibilità di concedere un accesso limitato. Evidentemente, piuttosto che esaminare la possibilità di autorizzare un accesso parziale, lo si nega del tutto. La legge sulla trasparenza dei dati prevede esplicitamente questa possibilità e, nell'ambito dell'applicazione del principio di proporzionalità, le unità amministrative dovrebbero fare in modo di concedere con maggiore frequenza al richiedente almeno un accesso parziale ai documenti ufficiali richiesti;
numerose unità amministrative hanno dichiarato di non aver ricevuto nessuna domanda nel 2007, altre invece hanno segnalato di averne ricevute più di 30. Una spiegazione plausibile per queste notevoli differenze è che alcuni uffici sono più esposti al pubblico di altri, a causa delle tematiche e delle materie che trattano, per cui ricevono più domande di accesso. Tuttavia, in questo contesto occorre anche chiedersi, in primo luogo, se le domande ricevute siano realmente riconosciute come tali in tutte le unità amministrative e, in secondo luogo, se queste vengano sistematicamente registrate come tali. Inoltre, stando alle dichiarazioni ricevute dagli uffici, abbiamo potuto constatare che esistono difficoltà nel distinguere una domanda di accesso secondo la legge sulla trasparenza dei dati da una domanda d'informazione generale. La legge sulla trasparenza non si pronuncia chiaramente sulla questione. In linea di massima, tendiamo ad affermare che a una registrazione corretta e sistematica di tutte le domande di accesso dovrebbe corrispondere un numero ben più elevato di domande presentate;
non è stato possibile ottenere informazioni affidabili sugli emolumenti riscossi nell'ambito delle autorizzazioni di accesso, né sul tempo impiegato dagli uffici e dai dipartimenti per evadere la procedura. Le informazioni forniteci non sono abbastanza significative. Tuttavia, si possono delineare le seguenti tendenze: nella maggior parte dei casi non viene chiesto alcun emolumento per l'autorizzazione di accesso ai documenti. Riguardo invece al tempo impiegato per l'applicazione della legge sulla trasparenza (ammesso che ci sia stato comunicato), le indicazioni dei vari uffici e dipartimenti divergono notevolmente: si trova di tutto, da un onere di lavoro minimo a uno molto elevato. Per poter procedere alla valutazione, come richiesto dalla legge sulla trasparenza, è necessario registrare queste informazioni in modo più corretto e sistematico.

Richieste di mediazione

Se un richiedente vede la propria domanda di accesso respinta o limitata a una parte dei documenti oppure se non riceve risposta dalle autorità nei termini previsti dalla legge, può presentarci una richiesta di mediazione. Mentre nei primi sei mesi successivi all'entrata in vigore della legge sulla trasparenza (1° luglio 2006) abbiamo ricevuto soltanto sei richieste di mediazione, nel 2007 il numero è salito a 36 (vedi statistica nel n. 3.5).

Nel 2007 abbiamo trattato 26 richieste di mediazione. In 7 casi abbiamo concluso che la legge sulla trasparenza non era applicabile. In due casi abbiamo potuto trovare un'intesa fra le parti interessate e in 14 casi abbiamo emesso una raccomandazione, perché non è stato possibile raggiungere un accordo. Queste raccomandazioni si trovano negli allegati (4.6-4.17). In tre casi l'accesso ai documenti è stato concesso d'ufficio in un secondo tempo.

Da queste cifre si può dedurre che:

su 102 casi, l'accesso è stato completamente negato dalle autorità (82) o è stato concesso solo in parte (20). Dal canto nostro, abbiamo ricevuto 36 richieste di mediazione. Ciò significa che un terzo delle domande di accesso interamente o parzialmente rifiutate sono sfociate in una richiesta di mediazione;
in 14 casi di mediazione su 16 siamo riusciti a trovare una soluzione più favorevole per il richiedente (ovvero un accesso più esteso di quanto inizialmente concesso dall'ufficio federale);
tutte le nostre raccomandazioni sono state accettate dai richiedenti e dagli uffici federali, tranne in due casi, in cui il richiedente ha preteso che le autorità rilasciassero una decisione (fino a oggi non sappiamo se sia stato presentato ricorso al Tribunale amministrativo federale);
in tre casi le procedure di mediazione sono state interrotte perché le autorità sono ritornate sulla loro decisione e hanno concesso, in un secondo tempo, l'accesso ai documenti desiderati. Proprio questi casi mostrano che, da quando è stato introdotto il principio di trasparenza, nel dubbio l'Amministrazione federale preferisce pubblicare un documento piuttosto che trattenerlo. Questa tendenza trova regolarmente conferma anche nelle discussioni con gli uffici e i dipartimenti;
a un anno e mezzo dall'introduzione della legge sulla trasparenza, possiamo affermare che la procedura di mediazione è molto utilizzata dai cittadini. Considerando la percentuale di successo delle procedure di mediazione, possiamo stilare un primo bilancio intermedio: l'obiettivo perseguito dal legislatore di evitare lunghe e costose procedure giudiziarie con l'istituzione di un organo di conciliazione indipendente e interno all'amministrazione è stato raggiunto.

In conclusione, possiamo constatare quanto segue:

uno dei maggiori problemi nell'ambito della procedura di accesso all'interno dell'amministrazione è il notevole ritardo riscontrato nella trattazione delle richieste di mediazione. Questa situazione è spiacevole e in contrasto con lo spirito del principio di trasparenza. Proprio riguardo allo svolgimento delle procedure di mediazione si constata regolarmente che, a volte, nemmeno gli uffici rispettano i termini impartiti dalla legge per la valutazione di una domanda di accesso;
chiunque può presentare una domanda di accesso e quindi anche una richiesta di mediazione. In entrambi i casi non è necessario giustificare il proprio interesse. Questo potrebbe essere il motivo che spiega il numero relativamente elevato di domande di mediazione ricevute;
succede che siano soprattutto i giornalisti, gli avvocati e i rappresentanti di gruppi d'interesse a usufruire dei vantaggi della legge sulla trasparenza. Le domande di accesso e le richieste di mediazione sono spesso presentate dai rappresentanti di gruppi d'interesse (p. es. da un'organizzazione per la tutela dei consumatori nel caso dello studio realizzato dal Politecnico federale sugli acidi grassi trans), da aziende concorrenti o dai loro avvocati (p. es. nel caso del contratto sottoscritto dall'UFSP per l'acquisto di un vaccino prepandemico o della raccomandazione sulle autorizzazioni nel settore dei medicinali). La categoria professionale che presenta il maggior numero di domande di mediazione rimane comunque quella dei giornalisti (11);
i motivi più frequenti per giustificare il rifiuto o la limitazione di una domanda di accesso sono stati il segreto professionale e di fabbricazione, le relazioni internazionali e le decisioni politiche o amministrative non ancora prese;
a nostro avviso, quando si tratta di valutare le domande di accesso o di procedere con la mediazione, le autorità tendono a giustificare il loro rifiuto richiamandosi alla norma d'eccezione per non doverlo motivare con maggiore precisione. Gli uffici sembrano confidare nel fatto che, in caso di mediazione, spetterà a noi decidere. Questa maniera di procedere è insoddisfacente e spiacevole per i richiedenti, che dovrebbero almeno poter capire per quali ragioni un'autorità si avvale della norma d'eccezione. Teniamo anche a ricordare in questa sede che, secondo l'intenzione del legislatore, l'IFPDT non è una giurisdizione anticipata, ma un ufficio tenuto a svolgere anzitutto una funzione di mediazione e a operare con impegno a favore di una soluzione accettabile per tutte le parti.

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